دورکاری: افزاینده یا کاهنده هزینه‌های دولت؟

ابهام‌ زیادی در برقراری ارتباط بین هدف «افزایش بهره‌وری» و نکات مندرج در آیین‌نامه «طرح دورکاری» وجود دارد. این یادداشت می‌کوشد نشان دهد که هدف تعریف شده، از اجرای این آیین‌نامه برنمی‌آید و در مقابل همزمان به دلیل ابهامات گوناگون این برنامه، برعکس امکان اتلاف بیشتر منابع عمومی وجود دارد. ● نکات اصلی آیین‌نامه طرح دورکاری مقدمه آیین‌نامه طرح دورکاری مصوب ۷/۴/۱۳۸۹ هیات وزیران، هدف از اجرای طرح موسوم به «دورکاری» را «افزایش بهره‌وری، انعطاف‌کاری و کاهش حجم رفت و آمد کارمندان دولت و اثرات جانبی آن» ذکر کرده است. در بخشنامه تکمیلی این آیین‌نامه مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۸۹ نیز آمده است که «با توجه به ضرورت ملاحظه اقتضائات حق تقدم و اولویت در استفاده از این طرح با زنان کارمند خصوصا مادرانی که فرزند خردسال یا معلول دارند و خود یا اعضای خانواده آنان مواجه با بیماری‌های خاص هستند، خواهد بود.» تعیین سازوکارها و ضوابط اجرایی این طرح به یک کارگروه در دستگاه اجرایی واگذار شده است که از جمله انتخاب مشاغل و افراد مشمول استفاده از این آیین‌نامه مسوولیت تعیین امکانات و تجهیزات مورد نیاز برای انجام دورکاری، نظارت بر اجرای فرآیند دورکاری در دستگاه اجرایی را نیز عهده‌دار است. ماده ۵ این آیین‌نامه دستگاه اجرایی را موظف کرده است امکانات و تجهیزات مورد نیاز برای دورکاری را در اختیار کارمند قرار دهد. ماده ۷ دستگاه اجرایی را موظف به اقدامات لازم برای امنیت شبکه‌های اطلاعاتی مورد استفاده برای طرح دورکاری و محافظت از داده‌ها و اطلاعات می‌کند، و بالاخره ماده ۸ پرداخت ماهانه مبلغی به میزان ۵ درصد حداقل حقوق تحت عنوان کمک هزینه‌های جانبی برای مواردی از قبیل گرمایش، سرمایش و روشنایی منزل کارکنان دورکار به آنان تضمین می‌کند. در تبصره ماده ۸ نیز تاکید شده است که پرداخت‌های رفاهی مستقیم و غیر مستقیم مانند سایر کارکنان به این افراد پرداخت خواهد شد. ● ارزیابی دورکاری در چارچوب «نظریه قرارداد» نکته اساسی در مورد نقش دولت و کارکردهای آن این است که دولت خود به عنوان یک سازمان در تعامل با افراد، گروه‌ها، و سازمان‌های دیگر است که محیطی را که در آن عمل می‌کند و نیز بخشی از محیط کسب و کار در جامعه را شکل می‌دهد. بر اساس این نگاه، دولت می‌تواند نه تنها اقدامات تخصیصی انجام دهد بلکه محصولات دیگری همچون ثبات سیاسی و مشارکت آحاد مردم در اداره جامعه می‌توانند از جمله نتایج کارکردهای دولت باشد. بسیج موثر انواع گوناگون منابع که مهم‌ترین آنها منابع انسانی، اقتصادی، و محیط زیستی و فیزیکی (ملموس) است، از کارکردهای دیگر دولت برای ارتقای کارآیی محسوب می‌شود. حداقل کردن هزینه‌های معاملاتی _کارکرد نظام اقتصادی _ تصمیم‌گیری جمعی از کارکردهای دیگر دولت است و چنانچه نظام اقتصادی را از منظر قرارداد در نظر بگیریم، هزینه‌های معاملاتی را می‌توان به صورت هزینه‌های عقد قرارداد ارزیابی کرد. رابطه دولت به عنوان کارفرما با کارمند یا کارگزار خود بر اساس یک قرارداد تنظیم می‌شود. عقد یک قرارداد بهینه موضوع بخش مهمی از مطالعات جدید نظریه قراردادها در اقتصاد است. در این مطالعات نشان داده می‌شود در صورتی که قرارداد منعقده یک قرارداد بهینه نباشد، یکی از دو طرف یا هردو متضرر می‌شوند که در مورد قرارداد بین دولت با کارکنان خود، در نهایت این منابع عمومی است که اتلاف می‌شود و جامعه بازنده اصلی خواهد بود. اما برای عقد یک قرارداد موثر و منصفانه در دنیای واقع، که مملو از نااطمینانی‌ها است، باید توزیع منافع و هزینه‌های قرارداد بین کارفرما و کارگزار به شیوه‌ای منصفانه صورت گیرد. و همان‌طور که اشاره شد، این مساله، موضوع «نظریه قرارداد» در علم اقتصاد است. یکی از تعاریف علم اقتصاد، علم انگیزه‌ها است به نحوی که با اِعمال تنبیه‌ها و تشویق‌ها می‌توان بر انگیزه‌های افراد اثر گذاشت به نحوی که رفتار آنها را به نحو مطلوب تنظیم کرد. اما یکی از عوامل نااطمینانی، وجود اطلاعات نابرابر و خصوصی است که خود به دو دسته از مشکلات در تنظیم یک قرارداد بهینه منجر می‌شوند. یکی از آنها مساله اطلاعات پنهان است و دیگری مساله اقدامات پنهان. در دسته نخست، «کارگزار» اطلاعات خصوصی‌ای در مورد ناتوانی‌ها یا عدم علاقه خود برای انجام وظایف یا کارهای خاصی دارد که کارفرما ندارد. یعنی بعضی از اطلاعات مربوط به مشخصات کارگزار برای کارفرما شناخته شده نیست، ولی این اطلاعات بر کیفیت و کمیت کار انجام شده از سوی کارگزار اثر می‌گذارد اما از چشم کارفرما پنهان است. دسته دوم به وضعیت‌هایی مربوط می‌شوند که در آنها کارفرما قادر نیست ببیند که کارگزار چه می‌کند، اینکه آیا او کار می کند یا خیر، با چه دقتی کار می‌کند و مشکلاتی از این قبیل. در این وضعیت‌ها، اقدامات کارگزار است که از چشم کارفرما پنهان است. تنوع تبعات ناشی از این دو دسته کلی از مسائل بسیار گسترده‌تر از فرصت این سطور است. اما همین‌قدر کافی است اشاره شود که همه امراض و مشکلات یک قرارداد ناکارآمد در این دسته از نااطمینانی‌ها و اطلاعات نابرابر حضور دارند که منجر به اتلاف منابع عمومی می‌شود. به عنوان مثال نتایج تحقیقات محققین اقتصادی نشان می‌دهد وجود اطلاعات خصوصی درباره مشخصات کارگزار به طور بالقوه می‌تواند در سطح اقتصاد خرد توضیح دهد که چرا بیکاری و اشکال دیگر ناکارآمدی‌های بازار ممکن است بروز کنند. دسته‌ای از اطلاعات خصوصی منجر به شکل‌گیری یک رانت اطلاعاتی می‌شوند که در آن دارنده این اطلاعات می‌تواند به نفع خود و به زیان طرف بی‌اطلاع، بخشی از محصول را به خود اختصاص دهد و هزینه‌ها را به طرف مقابل تحمیل کند. ● جمع‌بندی آنچه که موسوم به برنامه «دورکاری» است از همه کاستی‌ها و بیماری‌های فوق‌الذکر رنج می برد. در نهایت دولت به دلیل عدم آگاهی از کم و کیف عملکرد کارمند خود، هم محصول کمتری دریافت خواهد کرد و هم هزینه بیشتری را متحمل خواهد شد که در هر دو صورت به افزایش هزینه‌های عمومی منجر خواهد شد. در این طرح نشانه‌ای از منطق اقتصادی‌ای که حافظ منافع دو طرف قرارداد باشد، به چشم نمی‌خورد. هزینه‌های اضافی‌ای بر هزینه‌های دولت افزوده می‌شود که دولت می‌تواند با قرارداد ساده‌تری از آنها اجتناب ورزد و آن قرارداد پرداخت دستمزد بر مبنای «حجم کار مشخص» است که در بسیاری از نقاط دنیا از جمله کشور خود ما متداول است. در چارچوب چنین قراردادی، کارگزار (در اینجا کارمند سازمان دولتی) خدمات مشخصی را ارائه می‌کند و دستمزد مشخصی نیز دریافت. در نقطه مقابل، در مدل فعلی مدنظر دولت برای طرح دورکاری؛ یعنی مبنا قرار دادن تعداد ساعت‌های کاری برای پرداخت دستمزد کارمندان، از یک طرف دولت باید همان دستمزدی را که به کارکنان حاضر در محل کار می‌پردازد، به کارکنان دورکار هم پرداخت کند و از طرف دیگر هزینه‌های اضافی خرید و نصب تجهیزات برای پایش از راه دور کمیت و کیفیت عملکرد کارمندان دورکار را نیز بپردازد. اینها تنها بخش ناچیزی از مسائل و مشکلاتی است که ممکن است در شکل مورد نظر دولت برای طرح دورکاری بروز کند. پرداختن به همه کاستی‌های آن در این مجال مقدور نیست اما آنچه مسلم است اینکه این طرح حافظ منافع عمومی نیست و این شائبه را دامن می‌زند که احیانا دولت اهداف بیان‌نشده دیگری همچون فراهم آوردن مقدمات کاهش تعداد کارکنان خود را دارد که در آیین‌نامه این طرح مشخص نیست و البته این شیوه عمل دولت می‌تواند در نهایت نقض غرض شود و به افزایش هزینه‌های کوتاه و بلند‌مدت دولت بینجامد.