جامعه شناسی برنامه نویسی در ایران

متین دخت والی نژاد :

یکی از امتیازهای عالی «تسلط بر بازی» نه فقط برنده شدن؛ که توانایی برای ایجاد تفاوت در زندگی دیگران است. بر این اساس مهم نیست شرایط تا چه اندازه سخت است، آنچه اهمیت دارد این است که با یک استراتژی درست راهی برای بهبود وضعیت ساخت تا بر اساس آن شرایط به سمت ایده آل پیش رود. «برنامه ریزی» برای اقتصاد به طور دقیق چنین شرایطی فراهم می کند. اینکه بر اساس یک برنامه ریزی مشخص و مدون اقتصاد و اجتماع مدیریت شود و به دنبال شرایط ایده آلی برای توسعه اقتصادی و رفاه شهروندان شکل گیرد. حالا اینکه تا چه اندازه برنامه نویسی براق اقتصادي و اجتماعي و اجرای آن در ایران توانسته چنین مسیری را طی کند پرسشی است که با علی اصغر سعیدی، پژوهشگر سياستگذاري اجتماعي و مدیر گروه برنامه ریزی اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران در میان گذاشتیم تا او پاسخ اش را مطرح کند. سعیدی اعتقاد دارد هر دولتی که انتخاب شده برنامه اي كه از دولت قبلی مانده را به خوبی اجرا نکرده است و حتی برخی از دولت ها اصلا اجرا نکرده اند. يعني اجماعي بر سر برنامه ها وجود نداشته است. او در عین حال تاکید می کند برنامه سوم موفق ترین برنامه بوده است زيرا اجماع نسبي در مورد آن شكل گرفت. متن کامل گفت و گو با علی اصغر سعیدی، مدیر گروه برنامه ریزی اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران در ادامه آمده که در نخستین ساعت های زمستانی سال جاری و در روزهای خبرساز آلودگی هوای شهر تهران انجام شده است: 

بسیاری   از کارشناسان در عصر حاضر اعتقاد دارند که دوران برنامه نویسی اقتصادی به دلیل تغییرات ناگهانی و غیر قابل پیش بینی در اقتصاد جهان به پایان رسیده است . تحلیل شما از این اتفاق چیست؟

حرف شما کاملا درست است. بحث برنامه توسعه بیشتر بحث برنامه ریزی اقتصادی بوده است. موضوع  «دوران برنامه نویسی اقتصادی به پایان رسیده»  از این جهت مطرح شده است که عموما به لحاظ تجربه ای که در گذشته داریم به اهداف برنامه های تعیین شده نرسیده ایم. البته این مسئله نيز مطرح شده است که به طور کلی برنامه ها به اهداف از قبل تعیین شده خود نمی رسند. یکی از بحث های کسانی که برنامه ریزی را رد می کنند،  نظری تر است. در آن بحث نظری عنوان شده که برنامه ها بر اساس  رفتار های اقتصادی و اجتماعی گذشته برنامه آینده را تصحیح می کند. به طور مثال  به یک سازمان بیمه نگاه کنید. نرخ های خطر را چگونه بدست می آورند؟ می خواهند آینده را بر اساس گذشته پیش بینی کنند. آن استدلالی که برنامه ریزی عمرش تمام شده است بحث اش این است که رفتار هایی که در آینده صورت می گیرد درمورد رفتار اقتصادی و حتی اجتماعی مسبوق به سابقه نیست.

این طرز تفکر بیشتر از سوی چه کسانی مورد تاکید است؟

این را علمای ليبرال در مورد برنامه ریزی بیشتر مطرح می کنند و البته عده اي از جامعه شناسان نيز با طرح ظهور جامعه پربيم می گویند که علت های اش مربوط به ظهور انسان بازتابي است يعني انساني كه اطلاعات انبوهي كه در اين جهان اطلاعاتي به او مي رسد رفتارهايش را هم بي سابقه تر و هم برخطر تر كرده است. به طور مثال شما بورس را نمی توانید پیش بینی کنید. علت این است که رفتار های افرادی که در گذشته رفتند یک سبد سهام خریداری کردند را نمی توانید پایه اساس تشکیل دهید که در آینده چه خواهد شد. این را اقتصاددان های دو دهه ۶۰ و ۷۰ مانند لوکاس هم مطرح کرده اند که جایزه نوبل اقتصادی را برده است. گفتند که رفتار های پولی را مانند پس انداز و مصرف افراد روز به روز تغییر و بي سابقه شده لذا برنامه ریزی بی فایده است. 

بر این اساس شما اعتقاد دارید که روند برنامه های توسعه در ایران هم به این شکل بوده است؟

برنامه های توسعه از سال ۱۳۲۷ شروع شده است. در برنامه های زمان قبل از انقلاب، غیر از برنامه سوم و به طور کلی برنامه چهارم که دوره طلایی اقتصادی ایران است و در زمان بعد از انقلاب نیز برنامه سوم برنامه های موفقی بوده اند. بقیه عموما با عوامل بیرونی و البته دروني نا مترقبه اي مواجه شدند و موفقیت آمیز نبودند.

مثال می زنید؟

 به طور مثال اگر به اولین برنامه قبل از انقلاب نگاه کنید ملی شدن صنعت نفت، برنامه اول را کاملا از بین برد. در برنامه دوم اصلاحات ارضي موجب ناموفقیت برنامه شد. یعنی عامل بیرونی وارد شد. برنامه را درست کردند ولی یک تصمیم و اتفاق از بیرون این را تغییر می دهد. در حین اجرای برنامه پنجم قبل از انقلاب، قیمت نفت بالا رفت و بزنامه ششم را انقلاب در هم ريخت. در برنامه پنجم به طور غیر واقعی درآمد ها زیاد شد و آن را ناگهان تزریق کردند که در آن زمان مطرح شد که پیامد برنامه پنجم انقلاب بوده است. و برنامه ششم تدوين شده ولي اجرا نشده ماند

این وضعیت در برنامه های اقتصادی پس از انقلاب چگونه بود؟

اگر برنامه های بعد از انقلاب را بخواهیم بررسی کنیم، اولا چندين سال بحث نقد برنامه هاي قبل از انقلاب بود و اينكه ما چه ميخواهم و تقريبا در يك جو انقلابي همه دنبال برنامه ريزي براي يك جامعه اتوپيايي بودند جنگ ما را سرجاي خودمان نشاند و به ما فهماند كه بايد برنامه ريزي كنيم وگرنه دستاوردهاي انقلاب برباد ميرود ،  بعد از جنگ اولين برنامه قرار بود اجرا شود اما کنار گذاشته شد و بجايش برنامه تعدیل اقتصادی در دوره سازندگي اجرا شد. بطور كل یک سری از برنامه ها به دلیل عوامل بیرونی به هدف شان نرسیدند ولی یک سری نیز عوامل درونی باعث ناموفقیت شان شد. به طور مثال نقص داده ها، فرآیند برنامه ریزی، عدم اجماع محقق ها به اهداف برنامه، باعث شکست در برنامه شد. کسانی که عمرشان را بر پایه استدلال برنامه ریزی می گذرانند بخشی از استدلال شان به گذشته برمی گردد. استدلالشان این طور است که وقتی در گذشته تجربه خوب و موفقی را نداشتیم پس چرا این شیوه را ادامه دهیم؟ برای این استدلال پاسخ هایی داده می شود که اگر آسیب شناسی برنامه ها و ارزیابی شیوه های برنامه ریزی در ایران را بررسی کنیم به این نتیجه می رسیم که در ایران مشکل در فلسفه برنامه نویسی و برنامه ریزی نبوده است يا كاملا مربوط به برنامه ريزي بر نمي گردد بلكه  در خود برنامه نویسی نيز مشکل داشتیم.

شمار زیادی از تحلیل گران بر این باورند که برنامه سوم موفق ترین برنامه در ایران بوده است . شما با آنها هم عقیده اید؟

مشکلی در برنامه وجود دارد و آن اینکه هر دولتی که انتخاب شده برنامه دولت قبلی را به خوبی اجرا نکرده است و در بعضی از دولت ها که اصلا اجرا نکرده اند. البته برنامه سوم موفق ترین برنامه بود اما باید موفقیتش را در دوره قبل هم نگاه کنید. برنامه موفقی بود چون  برنامه دوم یک برنامه تعدیل اقتصادی بود و به سمت خصوصی سازی رفت. یک مقدار انتقالات بخشی به وجود آورده بود و بیکاری را افزایش پیدا کرد و در نتیجه تورم  افزایش پیدا کرد. برنامه سوم برنامه ای بود که تا اندازه زیادی برنامه تثبیت اقتصادی بود.در برنامه تثبیت اقتصادی مانند الان برنامه گذاری کمتری می کنند، کمتر شغل به وجود می آورند، یعنی کمتر سیاست های انبساطی پولی را انجام می دهید. پول کمتر در جامعه بچرخد مسلما تورم هم کاهش پیدا می کند.

ولی به نظر من در جهت اصلاح برنامه ریزی چند نکته در برنامه سوم مهم بود. سعی کردند بیشتر مشارکت ذینفعان را در برنامه ریزی داشته باشند و دوم کارشناس ها مهم ترین علل عدم به سرانجام رسیدن برنامه ها را نوسانات درآمد نفت تشخیص دادند. از آن جا صندوق ذخیره ارزی را تشکیل دادند ولی در دوره احمدی نژاد ذخیره ارزی دیده نشد و تمام آن را خرج کردند.

چه مشکلاتی در برنامه نویسی و برنامه ریزی در ایران وجود دارد که تا به موفق به اجرای درست برنامه ها نبودیم؟

پیش نیاز هایی که برای برنامه نویسی وجود دارد در ایران فراهم نبوده است. به طور مثال، نبود یک فهم مشترکی درباره مفاهیم توسعه، ساختار سازمانی دولت مناسب برای برنامه ریزی و نبود اطلاعات و آمار های جامع. حداقل برای برنامه نویسی باید اطلاعات سری زمانی را داشته باشیم. ایرادی که در برنامه قبل وجود داشت و در برنامه ششم هم وجود دارد که درحال تصویب است این است که ما در برنامه هایمان بیش از حد تمرکزگرایی می کنیم. تمرکزگرای یعنی این که برنامه نویسی ها حتما در مرکز انجام می شود و از ذینفعانی که این برنامه ها باید انجام شود استفاده نمی کنیم. یعنی در روند برنامه از بالا برنامه نویسی می شود. بالا منظورم کارشناسان دولتی است. درصورتی که اگر این برنامه بخواهد در شهرستان و مردم و گروههاي مختلف مردم ذي نفعش هستند بايد با مشاركت آنها انجام شود باید توجه کرد در شهرستان ها، ذینفعان شان و سهامداران شان چه کسانی هستند که آن ها هم نظرشان را بدهند و از آن جا موانع برنامه را بررسی کنیم. لذا وقتی که فرآیند برنامه ریزی انجام می شود نتیجه این است که آن برنامه اجرا نمی شود.مثلا مداخله قانونی دیدگاه افراد غیرکارشناس یکی از این موارد است. برنامه نوشته می شود ولی در این فرآیند یک دفعه کسی در لحظه آخر این برنامه را تغییر می دهد يا بعد از برنامه اجرايش نميكنند. چون برنامه در آخر از دولت به مجلس می رود و مجلس در آن جا کمیسیون تلفیق درست می کند و در این کمیسیون خیلی اتفاقات می افتد، این مداخله قانونی است ولی تقریبا افراد غیر کارشناس هستند. در حقيقت منافع گروهي و محلي تحت الشعاع برنامه ملي قرار ميگيرد.

و این فرآیند اجرای برنامه را پیچیده می کند؟

یک بحث دیگری که پیش می آید مربوط به زمان بندی فرآیند برنامه است. یعنی شما برنامه را می نویسید ولی چون زمان بندی ندارد در لحظه آخر با سرعت می خواهید تصویب کنید. اگر توجه کنید در زمان های آخر یک شتاب زدگی دیده می شود. مانند بخش بودجه، بودجه را سه ماه قبل نمی دهند. شتاب زدگی همان دقیقه نودی است که ما در رفتار های  برنامه ریزی می بینیم. یکی دیگر از موارد هم ترکیب کارشناسی برنامه ها است.یک مسئله دیگری که همیشه در برنامه ها وجود داشته ابهام در نحوه ارتباط این برنامه ها با برنامه بالا دست است. بالا دست منظور قانون اساسی و برنامه چشم انداز است. همیشه این قوانین با برنامه هم خوانی نداشتند و یا در فرآیند اجرا برنامه را تغییر می دادند.در قسمت تغییر برنامه نیز مسائل مختلفی وجود دارد. به طور مثال وقتی درآمد های نفت افزایش پیدا می کرد دولت قاعده مند به اجرا برنامه نبود و سعی می کرد این درآمد ها را بیش از حد خرج کند.

اینکه بعضا شنیده می شود از برنامه جلو هستیم شامل همین نکته ای است که شما اشاره کردید؟

اگر یک تحلیل گفتمان داشته باشید متوجه می شوید که بار ها مسئولان گفتند از برنامه جلو هستیم. اگر این برنامه است، نباید از آن نه جلو  و نه عقب باشیم. باید با برنامه جلو برویم. جلو بودن از برنامه یعنی سعی بر گرفتن منابع بیشتر. این خودش نشان دهنده تزریق بیشتری از درآمد های نفت در برنامه است.این خود با هدف برنامه ریزی منافات دارد.مشکل دیگر این است که اولویت هایی برای برنامه مشخص نمی شد.  به ویژه منظور از اولویت این است که  در برنامه ها عدالت اجتماعی خیلی محوریت اصلی داشت ولی مشخص نبود این عدالت اجتماعی به چه نحوی می خواهد انجام شود.یعنی ضعف در محتوای برنامه ریزی است. تعیین اولویت اصلاح ساختاری کشور در این برنامه ها نبود و مسئله دیگری که بسیار مهم است و حتی در برنامه ششم هم لحاظ شده، اجماعی درباره پارادایم اقتصادی برنامه نیست. یعنی بلاخره باید مشخص شود بعد از ۵ سال ، ۱۰ سال به کجا می رویم وچه نوع اقتصادی داشته باشیم، به طور مثال کشور اقتصاد بازاری باشد با یک دولت رفاهی قوی یا اقتصاد بازاری باشد با یک تور ایمنی اجتماعی قوی و یا اقتصاد بازاری با رفاه خصوصی قوی.برای ایران همه.این ها باید اجماع باشد به هر صورت اول باید این موضوع را حل کنیم.

همانطور در فرآیند برنامه ریزی بحثی داریم مربوط به یک تمرکز گرایی از بالا است. اگر ذی نفعان برنامه اندیشمندان هستند، نسبت به یک پارادایم به توافق برسیم. در حال حاضر توجه کنید به نظر می رسد این برنامه ما را به سمت یک اقتصاد بازاری می برد.البته ما اقتصاد بازاری هستیم ولی گسترده تر می شود .اما متاسفانه هنوز مشخص نیست این اقتصاد بازاری می خواهد کاملا در حوزه های رفاهی هم باشد یا خیر. یعنی شما می خواهید صنعت را به دست بخش خصوصی بسپارید یا اصلا بهداشت را کالایی کنید یا آموزش را کالایی کنید.این موضوع مشخص نیست برای همین خصوصی سازی باید در تمام زمینه ها روح برنامه ششم باشد. یکی از دلایلی که پارادایم نداریم این است که از صفر شروع نمی کنیم و یک نظامی را در آموزش و بهداشت داریم که تغییر دادنش سخت است. 

چرا دستگاه های اجرایی زیر بار اجرای برنامه نمی روند؟

خود دستگاه ها نیز با سازمان برنامه هیچ ارتباطی ندارند برنامه ششم یک بندی دارد که بسیار جالب است. خود سازمان برنامه یک بخشی به نام ستاد عالی توانمند سازی فقرا دارد که رئيس سازمان برنامه  رئیس آن است. سوال این است که چرا این ستاد تشکیل می شود؟ برای اینکه یک عدم هماهنگی بین وزارت رفاه و سازمان برنامه وجود دارد. اگر وزارت رفاه هست پس چرا این ستاد تشکیل شده است؟ این جاست که  یک تمرکزگرایی از بالا وجود دارد. حتی در دولت نیز ذی نفع دولت در رفاه سازمان برنامه و وزارت رفاه است. حتی این مسئولیت رئیس ستاد عالی را به وزارت رفاه نیز ندادند و به خود سازمان برنامه دادند. یعنی نشان می دهد سازمان برنامه خیلی می خواهد کنترل و مرکزگرایی داشته باشد. به همین دلیل است که برنامه ها را اجرا نمی کنند چون خودشان در آن ذی نفع نیستند و چون در چارچوب وظایف خودشان نیست. اگر بخواهید برنامه ها اجرا شدنی باشد باید همین کار را انجام دهیم وگرنه بهترین شیوه را  احمدی نژاد انجام داد که برنامه را در کل کنار گذاشت و کار خود را پیش گرفت. آن شیوه با شکست روبه رو شد. مگر اینکه مشکلاتی که گفتم را رفع کنیم. از اینجا به بعد بحث سیاست گذاری مطرح می شود.

یعنی چه بخش هایی مورد هدف است و بر اساس آن برنامه ریزی کرد؟

یعنی اینکه شما باید حوزه های مهم را مشخص کنید. به طور مثال در صنعت، سیاست گذاری کنیم و بدانیم به سمت چه صنایعی برویم. به نظر من بیشتر از این که برنامه ریزی کنیم باید سیاست گذاری کنیم. یعنی جهت دهیم.آمریکایی ها در بحث تکنولوژی پیش رفته دیدند که ایران پتانسیل بیشتری دارد پس باید تلاش کنیم در این زمینه ها بیشتر جهت بدیم. بهتر است که اقتصاد ما به سمت اقتصاد دیجیتالی و اقتصاد تولیدی برود. حتی از برنامه سوم  مطرح شده است که باید به سمت اقتصاد دانش بنیان برویم. این یک سیاست است، برنامه ریزی نیست. وقتی شما سیاست می ریزید دیگر نمی گویید چند شرکت و با چه پولی می خواهید. جهت را تعیین می کنید و بر اساس سیاست های تان از این نوع شرکت حمایت می کنید. به نظر می رسد که در این روش موفق تر هستیم. من فکر می کنم که باید به یک اجماعی در این مسئله برسیم. 

با این اوصاف شما اعتقاد دارید ایران کشور برنامه پذیری هست یا خیر؟ 

مسئله ای که جدا باید به آن توجه کرد این است که در ۵ برنامه قبل از اتقلاب و ۵  برنامه بعد از انقلاب و در مجموع۱۰  برنامه موفق نبودیم. یک مشکل مدیریتی داریم و نمی توانیم این را رفع کنیم. از همه مهم تر این است که ما اقتصادان های مان و جامعه شناسان مان نمی توانند روی این مسئله اجماع داشته باشند. به طور مثال خصوصی سازی را مطرح می کنند ولی  درست مشخص نمی کنند که خصوصی سازی در کالای عمومی مانند بهداشت و آموزش یا در حوزه اقتصاد مانند صنعت -بازرگانی باشد. به نظر من چالش و شکست مان این است. ما اگر دقیق مشخص می کردیم یک پارادیم ایجاد می شد و متاسفانه به این موضوع نمی رسیم.

می توان از تجربیات کشورهای دیگر در امر برنامه نویسی استفاده کرد؟

عموما در هیچ کشور توسعه یافته ای سازمان برنامه وجود ندارند. یعنی بیشتر سیاست گذاری می کنند. کشورهای خارجی دولت رفاه دارند که دولت چند وظیفه اصلی دارد. یکی حمایت از مالکیت خصوصی و فعالیت های بخش خصوصی در صنعت و خدمات است. وظیفه دیگر دفاع  از مرز های ملی است. دیگر وظیفه آن فراهم کردن رفاه شهروندی اجتماعی است که کالای عمومی را تضمین کند. اتفاقا محیط زیست نیز در این کالا ها جا دارد. هزینه این برنامه ها در بعضی از کشور ها بالا رفته است و برای اینکه در رکود اقتصادی هستند دولت امکان تعیین این هزینه برنامه ها را از مالکیت ندارد و حتی در خارج نیز عقب نشینی در دولت رفاه صورت گرفته است. ما می توانیم در سیاست گذاری از آن ها یاد بگیریم و پارادایم آن ها را انتخاب کنیم. پاردایم آن ها این است که سیاست بین نیروی کار و بازار را یک طرف قرار می دهند و حمایت از نیروی کار را یک طرف دیگر می گذارند.اگر از اشتغال حمایت کنید مشکلات  با رفاه حل می شود. چون فردی که رفاه دارد احتمالا بسیاری از خدمات اجتماع را بتواند تامین کند.

در ظرف سال های ۸۴ تا ۹۲ یک اراده کامل برای بی برنامگی وجود داشت . این موضوع سبب نشده است که حساسیت بدنه اجرایی دولت تا حدودی   به اجرای صحیح برنامه کم شود؟

در زمان دكتر احمدی نژاد یکی از دلایلی که سازمان برنامه را اصرار داشتند تعطیل کند این بود که کارشناس های سازمان برنامه بر سایر کارشناس ها یک هژمونی داشتند و در آخر حرف خودشان می شد. از این موضوع رضایت روسا را جذب خود نکرد.این هژمونی در طی زمان به وجود آمده بود و اگر تاریخ تشکیل و تحول سازمان را نگاه کنید، عموما افراد کارشناس قوی تری در این زمینه به سازمان می آمدند و این سازمان قدرت مند به لحاظ کارشناسی  می توانست بودجه سازمانی را کم و زیاد کند. این دیدگاه به نفع احمدی نژاد نبود و خود احمدی نژاد هم می خواست  دست کاری کند و بتواند نظرات خودش را اعمال کند ولی این سازمان جلو این نظرات را می گرفت. البته بعضی تغییرات دید عقلانی پشتش بود ولی خود این موضوع تاثیرگذاشت.

علت اصلی که آقای احمدی نژاد برنامه را اجرا نکرد به غیر از شخصیت ایشان، افزایش درآمد های نفت بود که در ایران سابقه هم داشت. در برنامه توسعه پنجم قبل از انقلاب نیز وقتی سال ۱۳۵۲ قیمت های نفت ۵ برابر شد شاه تصمیم گرفت این مقدار پول اضافی را به جای اینکه پس انداز کند در حساب های سپرده خارجی در بدنه اقتصاد تزریق کند. این تورم خیلی بالایی را به وجود آورد. البته در ایران  تورم دیر اتفاق افتاد برای اینکه درآمد های نفت زیاد می شد و دولت سعی می کرد با واردات زیاد تورم را پایین آورد ولی از زمانی که این درآمد کاهش یافت تورم افزایش پیدا کرد. اما متاسفاه رفتارها یی نهادینه شد و این نوع مدیریت بدون برنامه یا مدیریت عدم تمرکز عادی شد.

باعث شد در دوره بعد هم خیلی زمان ببرد تا سازمان برنامه را تاسیس کنند و تفکری میان افراد ایجاد شد که  سازمان برنامه نیازی نیست و با همین بودجه ها سالانه می توانیم کار را راه بیاندازیم.مسئله دیگری که اتفاق افتاد این است که سازمان برنامه قوی را در دولت نهم و دهم از بین بردند و بازگشت به آن بسیار سخت است.در اول هم که گفتم سازمان برنامه یک هژمونی داشت که برنامه را از بالا با قدرت کارشناسی انجام می داد. در حال حاضر کارشناس در سازمان نیست و دیگر حاضر نیستند اختیارشان را با سازمان های دیگر تعویض کنند.اقتدار سازمان برنامه را بقیه سازمان ها قبول ندارند و برنامه تولید شده را برنامه موجهی نمی دانند که اجرا کنند. برنامه ششم هرچقدر هم قوی باشد به همین دلایل به دنیا نیامده از بین می رود.

22435