در صفحه پنجم روزنامه اعتماد مورخ ۱۸ تیرماه جاری مطلبی به نقل از آقای دکتر یزدی وزیر خارجه اسبق کشورمان در رابطه با بحث تاسیس «دفتر حافظ منافع امریکا» در تهران منتشر شد و در آن ایشان به جوانب مثبت ایجاد این دفتر از جمله ارائه خدمات کنسولی و همچنین امکان ارائه این نوع خدمات در منطقه کیش اشاره داشتند. به علاوه در این خبر به نقل از آقای دکتر سحابی آمده بود که امریکا در حال حاضر در ایران دفتر حفاظت منافع دارد که همان سفارت سوئیس است.

با توجه به مطلب فوق و همچنین مجموعه مطالبی که اخیراً در خصوص امکان یا عدم امکان تاسیس دفتر حفاظت منافع امریکا در تهران (در قالب سفارت سوئیس به عنوان حافظ منافع آن کشور در ایران) مطرح می شود و همچنین تداخلی که بین موضوعات ایجاد دفتر حفاظت منافع و ایجاد نمایندگی کنسولی در جزیره کیش صورت می گیرد، به نظر می رسد بررسی دقیق تر موضوع دفتر حفاظت منافع به ویژه از لحاظ مقررات حاکم بر آن در حقوق دیپلماتیک، سابقه شکل گیری و وظایف آنها در این مقطع زمانی مفید فایده باشد. به این بهانه مطلب ذیل به عنوان فتح بابی در این باره به اختصار بیان می شود.

طبق مقررات حقوق بین الملل در صورت قطع روابط دیپلماتیک، دولت فرستنده تمام اعضای خود را از کشور محل ماموریت (دولت پذیرنده) خارج و وظیفه حفاظت از اماکن ماموریت اعم از دیپلماتیک یا کنسولی، حمایت از اتباع و همچنین اداره اموال خود را به نمایندگان دیپلماتیک دولت ثالثی واگذار می کند. این قاعده همواره در روابط بین دولت ها به مورد اجرا گذاشته شده و اکنون نیز در مواردی بدان عمل می شود لیکن از اواسط دهه ۶۰ میلادی رویه دیگری متداول شد و اینکه دولت فرستنده پس از قطع روابط، برخی از اعضای خود را در محل سفارت خود یا بخشی از سفارت دولت ثالث تحت عنوان «دفتر حفاظت منافع» حفظ می کند که این افراد به جای نمایندگان دولت ثالث به حفاظت و مراقبت از منافع و اتباع کشور خود می پردازند.

از نظر سابقه تاریخی تاسیس دفتر حفاظت منافع برای اولین بار به اقدام انگلستان در سال ۱۹۶۵ متعاقب اعلام یکجانبه استقلال رودزیای جنوبی (زیمبابوه فعلی) بازمی گردد. دولت انگلستان پس از قطع رابطه دیپلماتیک با دولت اقلیت سفیدپوست به رهبری یان اسمیت در رودزیای جنوبی پس از موافقت دولت مذکور و همچنین دولت ثالث که عهده دار حفاظت از منافع آن کشور شده بود، تعدادی از اعضای سفارت خود را به همراه کادر پشتیبانی در رودزیا نگه داشت که این افراد با عنوان «دفتر حفاظت منافع» تحت پوشش و حمایت دولت ثالث، به حفاظت از منافع انگلستان و اتباع این کشور پرداختند. بعدها این بدعت به عنوان یک رویه بین دولت ها پذیرفته و در اغلب موارد پس از قطع روابط دیپلماتیک بین دولت ها به مورد اجرا گذاشته شد.

در ایران نیز می توان مصادیق آن را در چند دهه گذشته مشاهده کرد. از جمله این موارد دفتر حفاظت منافع انگلستان در ایران است که با کادر انگلیسی و با پرچم سوئد بر فراز سفارت آن به عنوان دولت حافظ منافع در تمامی دوران قطع روابط دیپلماتیک بین دو کشور در فاصله سال های ۱۳۶۹ ۱۳۵۹ به فعالیت مشغول بود. دیگر مورد مشخص دفاتر حافظ منافع ایران و مصر در پایتخت های یکدیگر است که از زمان قطع روابط دیپلماتیک بین دو کشور در سال ۱۳۵۸ تاسیس شد و کماکان به فعالیت اشتغال دارند. مثال دیگر دفتر حفاظت منافع ایران در واشنگتن است که ابتدا تحت پرچم الجزایر و سپس پاکستان در امریکا از زمان قطع روابط دو کشور در آوریل ۱۹۸۰ تاکنون فعالیت دارد و به ارائه خدمات کنسولی به ایرانیان و همچنین صدور روادید برای خارجیان اقدام می کند.

در مواردی نیز در رابطه با جزئیات تاسیس دفتر حفاظت منافع توافقات دوجانبه یی بین دولت حافظ منافع و دولتی که قرار است منافع آن مورد محافظت قرار گیرد، صورت می گیرد. نمونه آن توافق انگلستان و سوئد در سال ۱۹۸۹ است که به درخواست دولت اخیر، یک موافقتنامه دوجانبه در رابطه با حفاظت از منافع انگلستان در جمهوری اسلامی ایران تنظیم شد که در این موافقتنامه جزئیات اموری چون ایجاد دفتر حفاظت منافع، ارتباطات تلگرافی و پستی بین انگلستان و دفتر حفاظت منافع(که مشروط به موافقت ایران بود)، حفاظت از اماکن دیپلماتیک و مراقبت از دارایی های انگلستان از جمله حساب های بانکی آن بیان شده بود. این موافقتنامه در سال ۱۹۹۱، متعاقب توافق دو کشور ایران و انگلستان برای از سرگیری روابط دیپلماتیک خاتمه پذیرفت.

در حال حاضر پس از گذشت چند دهه از تاسیس دفاتر حفاظت منافع، فعالیت این نوع دفاتر در صورت قطع روابط دیپلماتیک به صورت یک رویه معمول درآمده و این امر موجب شده است که از دشواری کار دولت های ثالث در حمایت از منافع کشور فرستنده کاسته شود زیرا اعضای دفتر حفاظت منافع که از اتباع و دیپلمات های کشور فرستنده هستند علاوه بر وقوف بیشتر بر مسائل و منافع مرتبط به کشورشان، از امکاناتی چون تماس با مقامات کشور پذیرنده در سطوح پایین در رابطه با امور کنسولی، تجاری و فرهنگی برخوردارند و دولت ثالث به عنوان حافظ منافع، تنها در موارد سیاسی مهم و ملاقات با مقامات عالی رتبه سیاسی کشور پذیرنده درگیر می شود.

لذا می توان نتیجه گیری کرد که؛

۱ تاسیس دفاتر حفاظت منافع در حقوق دیپلماتیک امری مسبوق به سابقه و پذیرفته شده است.

۲ تاسیس دفتر حفاظت منافع چون دیگر مسائل حقوق دیپلماتیک مانند تاسیس نمایندگی های دیپلماتیک و کنسولی امری متقابل تلقی می شود به عبارت دیگر حق و حقوقی است که جنبه متقابل دارد و هر دو طرف از آن برخوردار می شوند. لذا در صورتی که امریکا بر تاسیس این دفتر در کشورمان اصرار کند، با توجه به فعالیت دفتر حفاظت منافع کشورمان در واشنگتن براساس اصل عمل متقابل و متعاقب توافق طرفین درخصوص جزئیات امر از این حق برخوردار است.

یادآور می شود که اساس و مبنای حقوق دیپلماتیک عمل متقابل است و چنانچه در امور مربوط یکی از طرفین محدودیتی را اعمال کند یا از اعمال حقی ممانعت کند طرف دیگر نیز متقابلاً از اعمال و اجرای همان محدودیت برخوردار می شود.

۳ همان گونه که در مثال های فوق بیان شد دفتر حفاظت منافع بایستی تحت نظارت سفارت یک کشور ثالث قرار گیرد. بنابراین پیشنهاد آقای دکتر یزدی برای ارائه خدمات کنسولی در جزیره کیش، قطعاً با موضوع تاسیس دفتر حفاظت منافع امریکا در تهران تفاوت دارد. این پیشنهاد می تواند در قالب تاسیس یک نمایندگی کنسولی باشد، همان گونه که در زمان وزارت آقای دکتر خرازی در وزارت امور خارجه نیز مطرح شده بود. از نظر مقررات حقوق دیپلماتیک چنین اقدامی امکان پذیر است زیرا برقراری روابط کنسولی مستلزم روابط دیپلماتیک نیست و عمدتاً به منظور ایجاد و ارائه تسهیلات کنسولی برای اتباع کشورها است، حتی برقراری روابط کنسولی مستلزم شناسایی نیز نیست. کما اینکه در فاصله سال های ۲۰۰۱ ۱۹۹۶ که رژیم طالبان در افغانستان بر سر کار بود به رغم عدم شناسایی آن رژیم از طرف جمهوری اسلامی ایران، کنسولگری های کشورمان در هرات و مزار شریف به فعالیت خود ادامه دادند.

بنابراین در شرایط کنونی روابط دو کشور ایران و امریکا هم تاسیس کنسولگری در کیش(با موافقت جمهوری اسلامی ایران) و هم تاسیس دفتر حفاظت منافع امریکا در تهران تحت پرچم دولت سوئیس به عنوان حافظ منافع با مقررات حقوق بین الملل و به خصوص عملکرد دولت ها مطابقت دارد. هر چند تاسیس دفتر حفاظت منافع به لحاظ فعالیت دفتر حفاظت منافع کشورمان در واشنگتن، در قالب عمل متقابل از مبانی حقوقی مستحکم تری برخوردار است.

*مدرس حقوق دیپلماتیک