ماده ۳۴ قانون دائمی برنامه و سرنوشت طرح‌های عمرانی کشور

سهراب مشهودی - نماینده انجمن مدیران فنی- اجرایی، در کمیته تدوین آیین‌نامه ماده ۳۴ قانون دائمی برنامه

درحال‌حاضر شورای تعامل تشکل‌های مهندسی و دولت، با همکاری سازمان برنامه در قالب یک کمیته درحال تدوین آیین‌نامه ماده 34 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. آیین‌نامه‌ای که به دلایل مختلف می‌تواند هزینه زندگی، تولید و ارائه خدمت در کشور را افزایش دهد. بنابراین ضرورت دارد که از دائمی شدن این حکم به طرق لازم جلوگیری شود و اصلاحات لازم در آن اعمال شود.

طرح‌های عمرانی کشور، به طرح‌هایی گفته می‌شود که عمدتا در راستای دو هدف کلی، تهیه و اجرا می‌شوند؛ دسته نخست طرح‌هایی که خدمات موظف دولت، برای رفاه ملت را محقق می‌سازند. مثل ساخت مدارس، درمانگاه‌ها و موارد مشابه، به‌خصوص در روستاها، شهرهای کوچک و بخش‌های فقیرنشین دیگر شهرها. دسته دوم نیز طرح‌هایی است که زیربنای توسعه و عمران کشور هستند. مثل ساخت سدها، راه‌ها، راه‌آهن و دیگر طرح‌های زیربنایی.

دولت نهم و دهم که همزمان دو برنامه سنگین، یعنی ساخت حدود دو میلیون مسکن مهر و پرداخت یارانه نقدی را آغاز کرده بود؛ امید داشت که حداقل هزینه دومی را از محل درآمد ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی - تا حد قیمت‌های واقعی و جهانی- حاصل کند. اگرچه با محاصره اقتصادی و کاهش ارزش ریال، دوباره قیمت به روز شده حامل‌های انرژی، به حدود یک چهارم قیمت‌های جهانی سقوط کرد. در نتیجه معادل ارزش حامل‌های جهانی نشد، به همین دلیل، منابع مالی یارانه‌ها نیز که مقرر بود از همین محل تامین شود، محقق نشد. این درحالی اتفاق افتاد که بار مالی پرداخت یارانه‌ها همچنان روی دوش دولت باقی مانده‌بود. علاوه بر این دو تعهد سنگین، دولت تعداد سایر طرح‌های عمرانی را نیز به چند برابر افزایش داد و به این ترتیب، با وجود تذکرهای متعدد و فراوان اقتصاددان‌ها و مدیران فنی- اجرایی، به‌شدت به تعهدات خود افزود.

بنابراین بدیهی بود که دولت نتواند از پس تعهدات این وظیفه سنگین سوم برآید. این عدم توان از یکسو با عدم پرداخت‌های ضروری، در مقاطع لازم، به ورشکست شدن تعداد زیادی از مهندسان مشاور و پیمانکاران، منجر شد و از سوی دیگر بسیاری از طرح‌ها نیز نیمه کاره ماند.

این مباحث و برخی ناکارآمدی‌ها و فسادهای تهیه و اجرای این طرح‌ها، به‌ویژه ضرورت تعیین راه‌حل‌هایی برای اتمام طرح‌های نیمه‌کاره، موجب شد ماده ۳۴ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تدوین شود. براساس بند (الف) این قانون به منظور افزایش کارآیی و اثربخشی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای، سازمان برنامه و بودجه موظف به تهیه و اجرای «سند نظام فنی و اجرایی کشور» در بازه زمانی یکساله‌شد. این سند از یکسو تمامی عوامل، اصول، برنامه‌ها، فرآیندها و اسناد مربوط به مدیریت، پیدایش، ایجاد و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی و از سوی دیگر قواعد حاکم بر تمامی افراد درگیر در این پروژه که از وجوه عمومی کشور استفاده می‌کنند را شامل می‌شود. بند (ب) این قانون نیز به روش‌های اجرایی مناسب (مشارکت بخش عمومی، خصوصی) می‌پردازد.

در نگاه اول با تحقق این ماده قانونی به نظر می‌رسد که تمام مشکلات حل خواهد شد؛ چراکه از یکسو دولت از تامین هزینه‌های این طرح‌ها خلاص می‌شود و از سوی دیگر با حذف عوامل مانع پیشین، این طرح‌ها به اتمام می‌رسند. افزون براین چنین به نظر می‌رسد که با اجرای این قانون ناکارآمدی‌ها و فسادهای اجرای این طرح‌ها نیز با انجامش با سرمایه و مدیریت بخش‌خصوصی، حل خواهد شد. بخش‌خصوصی بعد از اتمام این طرح‌ها، باید بتواند هزینه‌ها و سود متناسب با این هزینه‌ها را از طرقی به‌دست آورد. این امر احتمالا از طریق فروش خدمات _ همین طرح‌ها _ مثل عوارض راه‌ها، در مورد تکمیل راه‌های کشور، یا بلیت آمد و شد در مورد ساخت متروها و ... امکان‌پذیر می‌شود.

اما باید دید هزینه‌های بهره‌وری از این روش برای مردم چیست؟

می‌توان گفت در چنین شرایطی انجام برخی طرح‌ها، مثل ساخت مراکز درمانی و مدارس، برای گروه‌های کم‌درآمد، بدون متقاضی می‌ماند و انجامشان، ناممکن می‌شود. افزون بر این در مورد دیگر طرح‌هایی که فروش خدمات آنها ممکن است، مثل عوارض آمد و شد در راه‌ها (که در شرایط حاضر فقط برای نگهداری بزرگراه‌ها اخذ می‌شود) موجب چند برابر شدن عوارض می‌شود. بنابراین بخشی از هزینه‌هایی که قبلا دولت تامین می‌کرد، بر عهده مردم قرار می‌گیرد و در عین حال نیز موجب افزایش هزینه‌های زندگی و هزینه‌های تولید و تامین خدمات می‌گردد.

خطر بزرگ دیگر این است که دولت از متن قانون فوق از «دولت می‌تواند، ولی می‌باید...» فقط از عبارت «دولت می‌تواند» بهره ببرد و برای ابد خودش را از هزینه‌های عمرانی که شاید تنها هزینه مفید کشور باشد خلاص کند. به منظور کاهش هزینه ناشی از اجرای این طرح‌ها بر دوش مردم، چند راهکار وجود دارد؛ نخست اینکه این قانون، از قوانین دائمی برنامه حذف و فقط برای طرح‌های نیمه تمام فعلی اعمال شود. افزون بر این در مورد طرح‌های بی‌بازده مستقیم اقتصادی، دولت خودش همزمان این نوع طرح‌ها را به انجام برساند. همچنین در مورد طرح‌هایی که می‌توانند درآمدزایی داشته باشند، بخشی از هزینه‌ها را دولت برای عدم افزایش غیرقابل تحملی که به زندگی و تولید وارد می‌شود بر عهده بگیرد. به‌عنوان مثال دولت تقبل کند از عوارضی که برای استفاده از بزرگراه‌ها وضع می‌شود درصدی را بپردازد.