نامه یک حقوقدان به رئیس مجلس در انتقاد از استانی شدن انتخابات

جناب آقای دکتر علی لاریجانی
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی
باسلام
صدا و سیما روز 26 تیر را به نام روز تأسیس شورای نگهبان به بینندگان یادآور شد و نقش تأثیرگذار این شورا در دفاع از قانون اساسی را مورد تأکید قرار داد. این امر من را بر آن داشت که بي‌اعتنایی مکرر هیأت رئیسه مجلس به نظرهای شورای نگهبان در زمینه مصوبات استانی شدن انتخابات را یادآور شوم. قطعاً از مقاله‌ای که روز 12 اردیبهشت 1394 در اعتراض به «طرح تکراری استانی شدن انتخابات مجلس» نوشتم و برای توزیع در مجلس در اختیار هیأت رئیسه قرار گرفت آگاهی دارید. کلیات این طرح تکراری به ناروا روز چهارشنبه دوم اردیبهشت در دستور جلسة علنی مجلس قرار گرفت و با 149 رأی موافق و 69 رأی مخالف به تصویب رسید.
پیش از این دو بار این طرح در مجلس تصویب شده بود ولی شورای نگهبان در سال‌های 1382 و 1386 به دلیل مغایرت مصوبات مجلس در زمینه استانی کردن انتخابات مجلس با قانون اساسی آن‌ها را مردود اعلام کرده بود. پس از اعلام مغایرت سومین مصوبه استانی شدن انتخابات با قانون اساسی از سوی شورای نگهبان سرانجام به گفته آقای زارع‌زاده مهریزی، سخنگوی کمیسیون شوراها به خبرگزاری مهر، روز 2 مرداد 1394: «طرح استانی شدن انتخابات مجلس به طور کامل از دستور کار مجلس شورای اسلامی خارج شد». هیچ روشن نیست چرا هیأت رئیسه این طرح بي‌ارزش و خلاف قانون اساسی را برای بار سوم در دستور کار مجلس قرار داد و کلیات آن را به تصویب رساند.
نمایندگان مجلس و هیأت رئیسه در آغاز هر دورة قانونگزاری، بر پایه اصل 67 قانون اساسی در برابر قرآن مجید به خدای قادر متعال و با تکیه بر شرف انسانی خویش سوگند یاد مي‌کنند که از قانون اساسی دفاع کنند و مسئولیت اصلی را در دفاع از قانون اساسی را بر دوش دارند. با این حال شورای نگهبان هم بر پایه اصل‌های 72 و 94 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وظیفه دارد مغایرت نداشتن مصوبات مجلس با قانون اساسی را احراز کند. اینک با این مقدمه، اعتراضات خود را به تصویب طرح استانی شدن انتخابات برای بار سوم به نظر جنابعالی مي‌رسانم:
1- الزام‌آور بودن نظر شورای نگهبان
به‌رغم این‌که شورای نگهبان مسئولیت حفظ برتری قانون اساسی نسبت به مصوبات مجلس را دارد متأسفانه بسیاری از مصوبات مجلس را که مغایرت آشکار با اصول قانون اساسی داشته‌اند تأیید کرده است. مانند مصوبه هدفمند کردن یارانه‌ها و به تاراج دادن سرمایه‌های کشور، مصوبات بودجه‌های سالانه و برنامه‌های پنج‌ساله که در آن‌ها انبوهی از موارد مغایر با اصول قانون اساسی وجود داشته است، مصوبه مجلس در زمینه محروم کردن شهرهای ری و شمیران از داشتن شورای شهر که تخلف از اصل 100 قانون اساسی است و به تازگی مصوبة موسوم به «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» را تأیید کرده و از همین‌رو مجلس نیز در بسیاری از مصوبات خود از قانون اساسی تخلف و به حقوق مردم تجاوز مي‌کند. این شیوة برخورد شورای نگهبان با مصوبات مجلس اعتبار این نهاد ارزشمند را در جای خود به شدت کاهش داده است. ولی به هر حال دو مصوبه مجلس در زمینه استانی کردن انتخابات به حق از سوی شورای نگهبان مغایر قانون اساسی اعلام شده است.
اعلام مغایرت یک مصوبه مجلس با اصول قانون اساسی از سوی شورای نگهبان باد هوا نیست. این نظر برای مجلس و رئیس‌جمهور در تقدیم طرح‌ها و لوایح الزام‌آور است و این نهادها موظف به پیروی از نظر شورای نگهبان هستند. در این‌جا از دستکاری نابه‌جایی که گروهی انتصابی به ناروا در اصل 112 در سال 1368 انجام دادند و به مجلس اجازه دادند در برابر نظر شورای نگهبان ایستادگی کند و آن را به «مجمع تشخیص مصلحت» ببرد مي‌گذرم. زیرا در هيچ‌یک از دو موردی که در سال‌های 1382 و 1386، شورای نگهبان مصوبات استانی شدن انتخابات مجلس را مردود اعلام کرد مجلس به دنبال ایستادگی در برابر آن و طرح موضوع در مجمع تشخیص مصلحت که روش بیهوده و باطلی بود نرفت. اعتبار نظر شورای قانون اساسی فرانسه در اظهارنظر در زمینه مصوبات پارلمان که شورای نگهبان در قانون اساسی ما برگرفته از آن است تا به آن‌جاست که ماده 62 این قانون مقرر کرده است:
«تصمیم‌های شورای قانون اساسی قابل هیچ‌گونه تجدیدنظر خواهی نیستند و به قوای عمومی و مقامات اداری و مراجع تصمیم‌گیری تحمیل مي‌شوند».
مندرجات روشن این اصل که قطعاً در مورد اعلام نظر شورای نگهبان در ایران در زمینه ردّ یک مصوبة مجلس نیز اعتبار دارد مانع از آن بوده است که هیأت رئیسه مجلس برای بار دوم و سوم، طرح موهوم و بي‌ارزش استانی کردن انتخابات را در دستور کار مجلس گزارده و آن را تصویب کند. ولی جنابعالی به رغم آگاهی از پیشینة نظرات شورای نگهبان و نامة مورخ 12 اردیبهشت 1394 اینجانب، جزئیات این طرح تکراری را روز یکشنبه 31 خرداد 1394 به تصویب مجلس رساندید. آیا این عملکرد هیأت رئیسه مجلس با سوگندی که بر پایه اصل 67 قانون اساسی با تکیه بر شرف انسانی خود در دفاع از قانون اساسی یاد کرده‌اند ناسازگار نیست؟ اگر شورای نگهبان بر پایه اصول 72 و 94 قانون اساسی برای اظهارنظر دربارة مصوبات مجلس تأسیس شده و این شورا دو بار در سال‌های 1382 و 1386 طرح استانی شدن را مغایر قانون اساسی اعلام کرده است جنابعالی با چه مجوّزی بار دیگر این طرح مغایر قانون اساسی را در دستور کار مجلس قرار داده‌اید؟ آیا به اظهارنظرهای شورای نگهبان معترض بوده‌اید؟ که قطعاً چنین حقی برای هیأت رئیسه مجلس وجود نداشته است. زیرا اصل‌های 72 و 94، اظهارنظر شورای نگهبان را برای مجلس لازم‌الاتباع شمرده‌اند. بنابراین تصمیم هیأت رئیسه که با علم و آگاهی از سابقة اظهارنظرهای شورای نگهبان برای بار سوم طرح موهوم استانی شدن انتخابات را در دستور کار خود قرار داده و کلیات و جزئیات آن را به تصویب نمایندگان مجلس رسانیده‌اند پیامی جز بي‌اعتنایی به قانون اساسی که برای دفاع از آن در پیشگاه خداوند قادر متعال سوگند یاد کرده‌اند ندارد.

2- مندرجات مصوبه سوم مجلس
طرح استانی شدن انتخابات که در 14 ماده و 12 تبصره روز 31 خرداد به تصویب مجلس و به امضای جنابعالی رسید بي‌ارزش‌تر از آن است که نیاز به نقد و بررسی داشته باشد. ولی از آن‌جا که پافشاری در تصویب آن داشته‌اید ناگزیرم نظر کوتاهی بر آن بیفکنم. عنوان مصوبه‌های پیشین مجلس در سال‌های 1382 و 1386 که از سوی شورای نگهبان مردود اعلام شدند «استانی شدن انتخابات مجلس» بود. در این طرح جدید برای آن‌که دستاویزی برای در دستور مجلس قرار دادن آن داشته باشید آن را دستکاری کرده و عنوان آن را «طرح استانی - شهرستانی حوزه‌های انتخابیه انتخابات مجلس شورای اسلامی» قرار داده‌اید. در این نوشته به نقد و بررسی چند مادة اصلی از این مصوبه مي‌پردازم تا نشان دهم جوهر این مصوبه همان مصوبه مردود گذشته است و مغایرت‌های بیشتری هم با قانون اساسی در آن به وجود آمده است:
الف- این مصوبه به مراتب مبتذل‌تر از دو مصوبة پیشین مجلس است که عنوان و مواد آن ناظر به استانی شدن انتخابات بود. زیرا اگر انتخابات شهرستانی است، استانی نمي‌تواند باشد و اگر استانی است شهرستانی چه معنی و مفهومی دارد. در ذیل اصل 64 قانون اساسی تأکید شده است:
«محدودة حوزه‌های انتخابیه و تعداد نمایندگان را قانون معین مي‌کند».
اگر یک دانشجوی حقوق این اصل را بخواند به روشنی از آن چنین برداشت مي‌کند که هر حوزة انتخابیه تنها مي‌تواند یک محدوده داشته باشد. به دیگر سخن به هیچ عنوان نمي‌توان در انتخابات مجلس شورای اسلامی، حوزة انتخابیه‌ای را در قانون انتخابات تعریف کرد که دو محدودة جداگانه داشته باشد یکی محدودة سنتی شهرها که از صدر مشروطیت تاکنون بر طبق قوانین انتخاباتی کشور، حوزة انتخابیه شمرده شده‌اند و همزمان محدودة دیگری که قلمروی آن هر یک از استان‌های کشور باشد. سیستم نامعقول دو محدوده‌ای برای انتخابات مجلس نه تنها در ایران از آغاز مشروطیت سابقه ای نداشته است بلکه در انتخابات هیچ کشور پیشرفته و یا عقب افتاده‌ای نیز نمونه‌ای ازآن را نمي‌توان یافت.
ب- ماده یک این مصوبه نیز در برگیرندة یک تضاد آشکار است. در این ماده محدودة جغرافیایی هر استان به عنوان حوزة استانی انتخابات شمرده شده است. ولی در تبصرة آن، تعداد نمایندگان هر حوزة استانی، معادل تعداد نمایندگان حوزه‌های انتخابیه موجود در آن استان است که مستند به قانون تعیین محدودة حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 30 فروردین 1366 و اصلاحیه‌های بعدی تعیین شده است. این یک تضاد غیرقابل حلّ است. اگر محدودة انتخابات مجلس استانی است دیگر حوزه‌های انتخابیه موجود که در قلمرو شهرها هستند چرا مورد استناد قرار گرفته‌اند؟
در ماده 2 این مصوبه، تضاد و تناقض انتخابات دو محدوده‌ای روشن‌تر است. آن‌جا که مي‌گوید:
« هر یک از داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی باید منحصراً برای یکی از حوزه‌های انتخابیه موجود در استان ثبت‌نام کند! ثبت‌نام در بیش از یک حوزة انتخابیه، موجب لغو ثبت‌نام و محرومیت از داوطلبی نمایندگی آن دورة انتخابات مجلس شورای اسلامی مي‌شود».
چگونه مي‌توان میان ماده 2 با ماده یک این مصوبه سازگاری ایجاد کرد. ماده یکم مي‌گوید: «محدودة جغرافیایی هر استان به عنوان حوزة استانی انتخابات محسوب مي‌شود». ولی ماده 2 مي‌گوید: «هر یک از داوطلبان نمایندگی مجلس شورای اسلامی باید منحصراً برای یکی از حوزه‌های انتخابیه موجود در استان ثبت‌نام کند»! حقیقتاً شگفت‌انگیز است که گروه بزرگی از نمایندگان این مجلس که خود را به ناروا مشمول وصف «عُصارة فضایل ملت ایران» مي‌دانند به چنین مصوبه‌ای رأی داده‌اند که چنین تناقض آشکاری در مواد 1و2 آن وجود دارد.
پ- در ماده 3 این مصوبه این الزام آمده است که:
«هر داوطلب نمایندگی باید متولد محدودة جغرافیایی حوزة انتخابیه محل ثبت‌نام بوده یا سابقة حداقل پنج‌سال سکونت در آن محدوده یا سابقة نمایندگی مجلس شورای اسلامی در آن حوزه را داشته باشند».
با چشم‌پوشی از این‌که این محدودیت‌ها همگی با حق انتخاب مردم ناسازگار هستند، اصولاً این ماده نیز با ماده یک ناسازگاری روشن دارد.
ت- در مادة 7 این مصوبه، سیستم دو محدوده‌ای انتخابات و تضاد آن با ماده یک این مصوبه، آشکارتر شده است. بر پایه این ماده:
«از هر حوزة انتخابیه موجود در استان نامزد یا نامزدهایی که حداقل پانزده درصد آرای صحیح مأخوذة حوزه انتخابیه موضوع تبصرة ذیل ماده یک این قانون را کسب کرده و بالاترین رأی را در کل استان به دست آورده‌اند، نماینده یا نمایندگان استان از آن حوزة انتخابیه محسوب مي‌شوند».
این چه انتخاباتی است که نامزدها باید در قلمرو یکی از شهرها ثبت‌نام کنند و سپس 15 درصد آراء را در حوزه انتخابیه آن شهر به دست آورند و بقیه آراء مورد نیاز خود را در کل استان یعنی شهرهای دیگر استان به دست آورند. در اين‌که این سیستم من‌درآوردی است و ذاتاً مخدوش و بي‌ارزش و در هیچ نظام انتخاباتی در جهان نمونه و مانندی برای آن یافت نمي‌شود شکی نیست. تنها به این بسنده مي‌کنم که اگر حوزه انتخابیه، آن چنان‌که در ماده یک این مصوبه تصریح شده، استانی است چرا هر یک از نامزدها باید در هر یک از حوزه‌های شهری، حداقل 15 درصد آراء را به دست آورند؟ چگونه مي‌توان برخلاف نص روشن اصل 64 قانون اساسی، انتخاباتی را برای مجلس برگزار کرد که انتخاب شوندگان از دو حوزة متفاوت انتخاب شده باشند؟
ث- ماده 10 این مصوبه به گونه‌ای دیگر، مفهوم استانی شدن انتخابات را کنار گزارده و مقرر کرده است:
«در صورت ابطال انتخابات یک یا چند حوزة انتخابیه موجود، انتخابات نسبت به آن حوزة انتخابیه باطل و نسبت به سایر حوزه‌های انتخابیه موجود در استان صحیح است».
این ماده بازگشت صریح به مفهوم قانون انتخابات موجود است که اگر انتخابات در یک شهر ]حوزه انتخابیه[ ابطال شود انتخابات در دیگر شهرها اعتبار دارد. زیرا در هر شهری یک انتخابات مستقل برگزار مي‌شود. ولی پرسش این است هنگامی که هر یک از نامزدها حداقل 15 درصد از آراء حوزة انتخابیه شهری را باید به دست آورند و بقیه آراء را در حوزة استان به دست آورند چرا تنها انتخابات درحوزة انتخابیه موجود ]شهرمعین[ ابطال مي‌شود. تکلیف آرائی که این نامزد در استان به دست آورده چیست؟ و چگونه مي‌تواند با دیگر نامزدها رقابت کند؟
ج- ماده 11 این مصوبه نفی کامل استانی شدن انتخابات و بازگشت به نظام حوزه‌های انتخاباتی شهری است. به هنگام طرح کلیات این مصوبه در مجلس پاره‌ای از نمایندگان این ایراد را بر آن وارد مي‌کردند که چنان‌چه یکی از نمایندگانی که از یک استان انتخاب شده فوت نماید یا استعفا دهد باید دوباره همه رأی دهندگان در سراسر استان را بسیج کرد تا نماینده‌ای که جای او در مجلس خالی شده دوباره انتخاب گردد. ولی در این مصوبه برای حل این مشکل، صورت مسئله را پاک کرده و این راه‌حل را انتخاب کرده‌اند که:
«انتخابات میان‌دوره‌ای مجلس شورای اسلامی یک مرحله‌ای است و هر نامزد چنان‌چه در حوزة انتخابیه محل ثبت‌نام واجد اکثریت نسبی آراء گردد به مجلس شورای اسلامی راه مي‌یابد».
شگفت‌آور است که پس از تصویب چندین و چند طرح تکراری درباره استانی کردن انتخابات، مجلس در مصوبه سوم خود سرانجام نظام موهوم انتخابات استانی را رها کرده و انتخابات میان‌دوره‌ای را در هر شهر پیش‌بینی مي‌کند. دو مصوّبه پیشین مجلس دربارة استانی شدن انتخابات از سوی شورای نگهبان مغایر قانون اساسی و مردود اعلام شدند. اکنون با نشان دادن ایرادات مصوبه سوم مجلس که نام «استانی- شهرستانی شدن انتخابات» به آن داده شده است و مغایرت‌های بیشتر آن با قانون اساسی این بیت از شیخ اجل سعدی شیرین سخن در وصف این مصوبه به یاد مي‌آید که:
سگ به دریای هفت‌گانه بشوی چون که تر شد پلیدتر باشد

3- قانون انتخابات امروزی و دنیاپسند
مشکل اصلی و بزرگ کشور ما این است که نمایندگان این مجلس با قانون انتخاباتی به مجلس راه يافته‌اند که ساختار آن مربوط به 104 سال پیش است و البته ضمن ناکارآمد بودن این قانون انتخابات، دست‌کاری‌های زیانباری هم در سال‌های پس از انقلاب در آن انجام شده و حق انتخاب مردم با محدودیت‌های بیشتری روبرو شده است. با این قانون انتخابات، ملت ایران از مهم‌ترین حق خود یعنی برخورداری از انتخابات آزاد و عادلانه محروم شده و تاکنون اراده‌ای در رئیس‌جمهور و هیأت رئیسه مجلس برای تصویب یک قانون امروزی و دنیاپسند وجود نداشته است. در قوانین پیشرفته انتخاباتی از بیش از یک سدة گذشته دفاتر ثبت‌نام برای رأی دهندگان تأسیس شده و رأی دهندگان در شهرها تثبیت شده‌اند و هرکس در یک صندوق معینی مي‌تواند رأی بدهد. برای منابع هزینه‌های انتخاباتی مقررات روشنی پیش‌بینی شده است تا نامزدها نتوانند از منابع مالی نامشروع و برآمده از فساد در هزینه‌های انتخاباتی بهره گیرند. همچنین سقف هزینه‌ها، محدود و معین گردیده تا نامزدها نه با تکیه بر تبلیغات و عکس و پوستر بلکه در یک رقابت واقعی و با تکیه بر شخصیت سیاسی، شجاعت و پاکدامنی خود آراء حوزة انتخابیه خود را به دست آورند. همچنین شروط انتخاب شوندگان بسیار کاهش یافته و شروط نامعقولی چون التزام به قانون اساسی و یا التزام به نظام که هیچ معیاری برای احراز آن‌ها وجود ندارد و موجب استبداد در انتخابات مي‌گردد هرگز در قوانین انتخاباتی کشورهای پیشرفته به چشم نمي‌خورند.
و اما از معیارهای مهم انتخابات آزاد و عادلانه که حداقل از دو سدة گذشته دربارة آن در ایالات متحد آمریکا قانونگزاری شده است، بخش‌بندی شهرهای بزرگ است. در این کشور از سال 1812 مقرراتی برای بخش‌بندی شهرهای بزرگ تصویب شده و این قاعده اجرا شده است که در هر بخش انتخاباتی تنها یک نماینده از سوی مردم برگزیده مي‌شود. به این ترتیب سرزمین ایالات متحد آمریکا برای انتخابات مجلس نمایندگان به 435 بخش انتخاباتی district تقسیم شده است. برای نمونه ایالت پرجمعیت کالیفرنیا به 53 بخش انتخاباتی تقسیم شده و از هر یک از این بخش‌ها تنها یک نماینده به مجلس نمایندگان راه مي‌یابد و شهر لوس‌آنجلس با داشتن جمعیتی برابر 3 میلیون و 884 هزار و 340 تن به 9 بخش انتخاباتی تقسیم و دارای 9 نماینده در مجلس نمایندگان است. در همین راستا پاریس با داشتن جمعیتی برابر با 2 میلیون و 150 هزار تن به 20 بخش انتخاباتی تقسیم شده و در هر بخش انتخاباتی تنها یک نماینده برگزیده مي‌شود که در اصطلاح حقوقی «scrutin uninominal» به آن گفته مي‌شود. شهر لندن بزرگ هم با در نظر گرفتن گسترة آن و میزان جمعیت، به 73 بخش انتخاباتی تقسیم و از هر بخش تنها یک نماینده به پارلمان انگلستان راه مي‌یابد. این کشورها که بیش از دو سده تجربه انتخاباتی دارند این روش‌ها را برای رقابتی کردن انتخابات و تضمین حق رأی دهندگان برای برخورداری از انتخابات آزاد و عادلانه به مورد اجرا در آورده‌اند. پیامدهای آن هم بسیار مثبت بوده است.
اکنون هیأت رئیسه مجلس با پافشاری در استانی کردن انتخابات که با مفهوم عرفی و معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه و نص روشن اصل‌های 62 و 64 قانون اساسی ناسازگاری دارد و محروم کردن کامل ملت ایران از حق برخورداری از انتخابات آزاد و عادلانه باید صریحاً اعلام کنند که این فرمول شگفت‌انگیز را از تجربة مثبت کدام کشوری برگرفته‌اند؟
روش کنونی برگزاری انتخابات در ایران و راه نیافتن نمایندگان حقیقی و شجاع به مجلس، عامل اصلی مشکلات بزرگ و توان‌فرسای ملت ایران است. پیامد انتخاباتی که در کشور ما با قانون 104 سال پیش برگزار مي‌شود، گسترش فساد در ارکان دولت، استمرار نظام منفور اقتصاد دولتی، بیکاری نسل جوان و فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها و فرار مغزها، تجاوز شهرداران به حقوق مالکانه مردم و پایمال کردن مقررات شهرسازی و تخریب بي‌سابقة محیط‌زیست کشور کهن‌سال ایران، نبودِ مرجع دادخواهی در برابر تجاوز به حقوق مردم از سوی دولتمردان و دست اندرکاران شهرداری و تجاوزهای جنایت‌کارانه به مقررات شهرسازی که نماد حاکمیت کشور هستند پیامدهای دیگری است که امنیت ملی کشور را با مخاطرات جدّی روبرو ساخته‌اند. دیدارهای سران سه قوه نیز هر از چندگاهی برای چاره‌جویی فساد و دیگر مشکلات کشور همان‌گونه که ازآغاز روشن بوده کارساز نبوده‌اند.
انتخاباتی که در کشور ما با ساختار قانون سال 1290 خورشیدی و بدون رعایت شروط و معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه برگزار مي‌شود هرگز با نص و روح اصل 62 قانون اساسی سازگاری ندارد و مجلس ایران را به یک پارلمان نمایشی تبدیل کرده است. برای حل مشکلات بزرگی که امروز گریبان ملت ایران را گرفته‌اند تنها راه، تدوین و تصویب یک قانون انتخابات امروزی و دنیاپسند است تا با راه یافتن نمایندگان حقیقی ملت ایران به مجلس، روزنة امیدی برای برطرف کردن خطراتی که امنیت ملی کشور را تهدید مي‌کنند فراهم گردد.
پایان
دکتر سید محمود کاشانی
استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
تاریخ: 4 مرداد 1394