چرا مصوبه مجلس برای نظات بر توافق هسته ای مشکل حقوقی دارد؟

دکتر بهزاد صابری - پژوهشگر حقوقی و بین المللی

مصوبه اخیر مجلس محترم شورای اسلامی از جنبه های مختلف موجب خیر و برکت است. نخست از این جهت که نشان دهنده دغدغه جدی تمامی ملت نسبت به سرنوشت مذاکرات هسته ای است و این دغدغه ملی، در حرکت و اهتمام نمایندگان مردم جلوه داشته است. همچنین پیامی محکم و قاطع برای طرف های مذاکره با کشورمان است تا توجه داشته باشند مذاکره کنندگان کشورمان در مواضع اصولی و برحق خود، پشت گرم به حمایت نمایندگان محترم هستند.

اما در ارتباط با این مصوبه، دو ملاحظه کلی و اساسی وجود دارد که بایستی اشاره شود. نخستین ملاحظه که به اختصار بدان می پردازم، همان است که از سوی برخی از مسئولین عالی دولتی نیز مورد اشاره قرار گرفته؛ یعنی احتمال تداخل این مصوبه با حوزه عملکرد شورای عالی امنیت ملی. شورای عالی امنیت ملی، یک رکن فراتر از قوه مجریه است و در ترکیب اعضای آن، نام روسای قوای سه گانه، نمایندگان مقام معظم رهبری و فرماندهان عالی لشگری نیز وجود دارد. ضمن اینکه اعتبار مصوبات شورا، به تنفیذ رهبری نظام است. مذاکرات هسته ای نیز با جزئیات آن زیر نظر شورای مزبور و زیر نظارت عالی رهبر انقلاب در جریان است. کما اینکه مقام معظم رهبری تاکید کرده اند که «من مسائل کلان، خطوط اصلی، چارچوبها و خط قرمزها را عمدتا به رییس جمهور و در برخی موارد محدود به وزیر امور خارجه گفته ام اما جزئیات در اختیار آنها است.»

با این تعبیر، خطوط قرمز و مسائل کلان از قبل توسط رهبری ترسیم شده و ایشان جزئیات را نیز در اختیار دولت دانسته اند. لذا ورود مجلس محترم به این مساله در این مرحله، از منظر «کلیات» و «خطوط قرمز» به نوعی ممکن است شائبه تداخل با شئون رهبری و شورای عالی امنیت ملی را ایجاد نماید و از منظر جزئیات نیز، مغایر با این نظر صریح ایشان باشد که جزئیات در اختیار دولت است. از این نظر، فرض عدم تطبیق مصوبه اخیر مجلس محترم با قانون اساسی فرض دور از ذهنی نیست که البته تشخیص این امر بر عهده شورای محترم نگهبان خواهد بود.

از این گذشته، یک ملاحظه کلی حقوقی دیگر نیز در خصوص مصوبه وجود دارد که در این یادداشت بیشتر به آن پرداخته می شود. البته باید انصاف داد که حتی بسیاری از حقوقدانان محترم کشور نیز، چه کسانی که در زمینه حقوق داخلی و حقوق اساسی تبحر دارند و چه کسانی که با حقوق بین الملل آشنا هستند، در مطالعات و بررسی های روزمره خود چندان با این وضعیت ها روبرو نیستند و لذا بروز این ایرادات و اشتباهات خصوصا در تشخیص «نوع سند» که در نتیجه مذاکرات حاصل می شود، حتی از سوی برخی حقوقدانان و یا نمایندگان محترم مجلس نه دور از انتظار است و نه قابل شماتت. ولی قابل نقد هست.

ایراد مهمی که در متن این مصوبه به چشم می خورد، اشارات مختلف به لفظ «توافقنامه» و نیز ارجاع به دو اصل از اصول قانون اساسی در ارتباط با انعقاد موافقتنامه ها و معاهدات بین المللی است. نتیجه اولیه ای که از اشاره به این اصول در متن مصوبه گرفته می شود، این است که نمایندگان، سند حاصله در نتیجه مذاکرات را یک موافقتنامه بین المللی دانسته اند. این در حالی است که آنچه در این مذاکرات حاصل می شود، یک «موافقتنامه بین المللی» در معنای خاص حقوقی آن نیست، و بدلایلی که در پایین گفته خواهد شد نمی تواند هم باشد. بلکه نتیجه این مذاکرات، صرفا یک «نقشه راه» است. به عبارت دیگر، یک «برنامه» مبتنی بر اقدامات «داوطلبانه» و «متقابل» دو طرف است. مجموعه ای است از گام های برنامه ریزی شده و داوطلبانه که هر گام یک طرف با گام های طرف دیگر گره خورده و هماهنگ می شود. کما اینکه نام آن را هم «برنامه جامع اقدام مشترک» یا «برجام» گذارده اند.

این نکته خیلی مهمی است که به دلیل ظرافت آن، گاهی حتی مورد غفلت صاحبنظران قرار می گیرد. فرق اصلی «برنامه اقدام»، با «معاهده» و «موافقتنامه» در ایجاد یا عدم ایجاد «تعهد حقوقی» برای کشور است. با انعقاد یک موافقتنامه بین المللی، همه طرف ها به لحاظ حقوقی ملزم به ایفای تمام و کمال همه تعهداتی می شوند که در متن آن معاهده می آید. اگر یک طرف نقض تعهد کند، مسوولیت بین المللی به دنبال می آورد. اما «برنامه جامع اقدام مشترک» برای هیچ یک از دو طرف «تعهد حقوقی» به دنبال نمی آورد و نقض آن از سوی هیچ یک از طرف ها، به خودی خود به معنای «نقض تعهد» و بروز مسوولیت بین المللی در معنای خاص حقوقی آن نمی شود. بلکه نتیجه نقض، شکست خوردن این چارچوب و اثبات ناکارآمدی آن است در باز گشودن گره این مساله است.

در نتیجه، اگر ایران یا یک طرف دیگر در ارتباط با آنچه در این «برنامه اقدام» ذکر شده است، کوتاهی کند و انرا نقض کند، اتفاقی که می افتد این است که مساله هسته ای و تحریم های مربوط به آن همچنان لاینحل باقی مانده و طرفین «به لحاظ حقوقی» از وضع کنونی فاصله نمی گیرند. در واقع، نه ایران و نه طرف مقابل در نتیجه این مذاکرات به یکدیگر تعهد حقوقی بین المللی نمی دهند، بلکه پس از نزدیک شدن دیدگاه ها و عبور احتمالی از شکاف ها در اثر مذاکرات، در یک مسیر مشترک حرکت می کنند. مسیری که هیچ یک از طرف های مذاکره کننده نمی توانند تحقق کامل آن را تضمین کنند اما می پذیرند که اقدامات به صورت متقابل باشد و اعلام می کنند که «اگر» تمام این اقدامات محقق شوند، نتیجه آن مورد رضایت آنها خواهد بود. اما اگر به هر دلیل، بخشی یا همه این ترتیبات و قرارها محقق نشود، امکان اجرا یا ادامه اجرای برنامه وجود نخواهد داشت و این با «نقض تعهد» در مفهوم حقوقی و معاهداتی آن متفاوت است.

اما چرا به لحاظ محتوایی، این سند نمی تواند یک سند تعهدآور و یک موافقتنامه بین المللی باشد؟ بدلیل آنکه طرف های درگیر، از اقداماتی صحبت می کنند که به لحاظ قانونی، بعضا خارج از اختیارات آنها است. مثلا در مورد قطعنامه شورای امنیت که صحبت آن هست و باید مفاد قطعنامه های قبلی را لغو کند، اگرچه شش کشور طرف مذاکره با ایران، نفوذ زیادی در شورای امنیت دارند و هر پنج عضو دایم شورا را در جمع خود دارند، اما به لحاظ حقوقی این گروه معادل با «شورای امنیت» نیستند. شورا اعضای دیگری هم دارد و لذا قانونا این شش کشور نمی توانند به نمایندگی از شورای امنیت تعهدی بپذیرند یا تضمینی بدهند. ضمن اینکه اصولا شورای امنیت اهلیت انعقاد قرارداد ندارد. پس اگر مثلا این شش کشور، پس از حصول توافق، به هردلیل در اقناع شورای امنیت برای انجام یکی از اقدامات مورد نظر ناکام ماندند، عملا «برنامه اقدام مشترک» ابتر می ماند و تمام یا بخشی از آن اجرایی نخواهد شد و چنین ناکامی، اثر متقابل خود را در جانب ایران هم خواهد داشت و ایران نیز بسته به مورد، برخی یا تمام اقداماتی را که برعهده گرفته است اجرایی نخواهد کرد.

در این سو نیز، صحبت از مثلا پیوستن ایران به پروتکل الحاقی است. و این امر در حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی است و لذا مذاکره کنندگان از اکنون نمی توانند تعهد بدهند که ایران حتما به پروتکل خواهد پیوست. اما اگر به فرض، روزی ایران در پروتکل عضو نشد، ایران هیچ تعهد حقوقی را نقض نکرده، بلکه آن قسمت از برنامه مشترک، محقق نمی شود و لذا اقداماتی که در مقابل باید از سوی آن طرف صورت گیرد هم اجرایی نمی شود.

به همین دلیل هم هست که اصل برنامه اقدام مشترک، به لحاظ حقوقی داخلی ما نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی هم ندارد چون یک سند تعهدآور حقوقی برای کشور نیست. فرض کنید فردی به نمایندگی از یک شرکت، با شرکت دیگری بر سر چند موضوع وارد مذاکره شود. مذاکره کننده، بر اساس دانسته ها و تجربیات خود، به طرف مقابل اظهار می نماید که اگر شرکت شما حاضر باشدفلان مقدار سرمایه بگذارد و فلان شرایط را در نظر بگیرد، به نظر می رسد که هیات مدیره شرکت ما حاضر خواهد بود در فلان موضوع برای شما تخفیف در نظر بگیرد. طرفین با این تفاهم میز مذاکره را ترک می کنند بدون اینکه برای شرکت های متبوع خود تعهدی ایجاد کرده باشند یا قراردادی منعقد شده باشد.

اما یک برنامه اقدام را ایجاد کرده اند که «اگر» همه چیز طبق پیش بینی های مذاکره کنندگان جلو برود، به نتیجه مورد نظر منتهی می شود. حالا اگر مثلا هیات مدیره شرکت اول، بعدتر اعلام کند که ابدا حاضر به درنظر گرفتن هیچ تخفیفی نیست، از این شرکت نمی توان به جایی شکایت کرد چون تعهدی را نقض نکرده است. اما طبیعتا، این شرکت نمی تواند انتظار هم داشته باشد که شرکت دوم، آن سرمایه مورد نظر را در پروژه قرار دهد. یعنی آن طراحی و آن برنامه ریزی که صورت گرفته بود شکست خورده است؛ بدون اینکه طرفین تعهدی را نقض کرده باشند.

از این نمونه ها، در دنیای دیپلماسی فراوان دیده می شود. در مورد برجام هم همین وضع حاکم است. دیدیم که کنگره امریکا هم در هنگام بررسی مصوبه پر سر و صدای اخیر خود، به این پیشنهاد که برجام را به عنوان یک موافقتنامه بین المللی تلقی کنند و آن را نیازمند تصویب بدانند رای منفی داد. اتفاقی که در امریکا افتاد، در واقع صرفا ایجاد یک محدودیت جدید از سوی قوه مقننه این کشور بر اختیارات عادی رییس جمهور امریکا بود. کنگره امریکا، اختیار رییس جمهور در مذاکرات و پذیرش برخی اقدامات داوطلبانه را محدود کرده و آن را موکول به یک «آری» یا «خیر» خود کرد اما همچنان، برجام را یک موافقتنامه تلقی نمی کند.

از سوی دیگر، مشابه این مصوبه اخیر کنگره امریکا را مجلس ما چند سال قبل و خیلی جلوتر از آنها تصویب کرده است. یعنی اگر اختیارات قوه مجریه امریکا اخیرا توسط کنگره محدود شده، مجلس شورای اسلامی از چند سال پیش چنین شرایطی را به وجود آورده است. مجلس در آذرماه سال ١٣٨٤ اقدام به تصویب «قانون الزام دولت به تعلیق اقدامات داوطلبانه در صورت ارجاع یا گزارش پرونده هسته ای به شورای امنیت» کرده و سپس در تیرماه ١٣٨٩ قانون «صیانت از دستاوردهای صلح آمیز هسته ای جمهوری اسلامی ایران» را تصویب کرد. با توجه به این دو قانون، خصوصا قانون دوم که طبق ماده ٤ آن، هرگونه همکاری دولت با آژانس فراتر از تعهدات موافقتنامه پادمان صراحتا ممنوع شده است، اجرای داوطلبانه پروتکل الحاقی بدون مجوز مجلس امکان تحقق ندارد.

همچنین در مرحله ای دیگر، عضویت رسمی در پروتکل نیز محتاج تصویب مجلس محترم است. لذا مجلس فرصت های متعددی برای بررسی شرایط حاکم بر برجام و تطبیق آن با منافع ملی در هر زمان دارد؛ و نه تنها نیازی به مصوبه اخیر نبود، بلکه تصویب متن برجام در مجلس ممکن است انتظارات غلط و سوئی در طرف مقابل ایجاد نماید مبنی بر اینکه موافقت مجلس با عضویت رسمی در پروتکل الحاقی، دیگر نه امری مربوط به آینده و یک «ما به ازاء» در برابر برخی اقدامات از سوی پنج بعلاوه یک، بلکه یک امر از پیش پذیرفته شده و از قبل تصویب شده تلقی گردد.

با توجه به همین نکات هم هست که به نظر می رسد مصوبه اخیر نه تنها غیرضروری، بلکه تکراری است و ارزش افزوده جدیدی به همراه نمی آورد، و از آن بالاتر، حائز آثار ناخواسته و نامطلوبی نیز می تواند باشد.

52308