• ۴بازدید
شورای روابط خارجی آمریکا تحلیل کرد؛

بررسی روابط ایالات‌متحده و کوبا؛ از جنگ سرد تا عادی‌سازی

عادی سازی روابط امریکا و کوبا تحلیلهای گوناگون و مختلفی را به دنبال داشته و برخی بر آنند که این رابطه بر رابطه ایالات متحده امریکا با سایر کشورهای آمریکای لاتین با ایدئولوژی چپ تأثیر خواهد گذارد.

به گزارش خبرگزاری مهر، «دنیل رنویک» و «بری‌یانا لی» در تحلیلی که در شورای روابط خارجی (CFR) منتشر شده به بررسی روابط آمریکا و کوبا و اقدام این دو کشور به عادی سازی روابط پرداخته اند.

آنچه در ادامه می آید متن این تحلیل است.

مقدمه

در 17 دسامبر سال 2014، باراک اوباما و رائول کاسترو اعلام کردند که ایالات‌متحده و کوبا روابط دیپلماتیک خود را که از سال 1961 قطع شده بود، از سر خواهند گرفت. از سال 1961 به بعد دولت‌های گوناگون ایالات‌متحده سیاست تحریم‌های اقتصادی و انزوای دیپلماتیک را حفظ کرده بودند. بنابراین تغییر در روابط این دو کشور، که با مبادلۀ زندانیان و آزادی یک مقاطعه‌کار آمریکایی زندانی توسط هاوانا آغاز گردید، موجب شد که برخی کارشناسان به چشم‌اندازهای بهتر برای اقتصاد کوبا و روابط گسترده‌تر ایالات‌متحده در آمریکای لاتین اشاره کنند. اما احتمال چندانی وجود ندارد که تحریم تجاری ایالات‌متحده، که مستلزم لغو مصوبۀ کنگره است، به زودی از میان برداشته شود.

پیشینۀ تاریخی

رابطۀ پرآشوب ایالات‌متحده و کوبا در جنگ سرد ریشه دارد. در سال 1959، فیدل کاسترو و گروهی از انقلابیون با سرنگونی فولخنسیو باتیستا، قدرت را در هاوانا به دست گرفتند. به رغم تردیدها دربارۀ ایدئولوژی سیاسی کمونیستی کاسترو، ایالات‌متحده حکومت وی را به رسمیت شناخت. با این حال، زمانی‌که حکومت کاسترو تجارت با اتحاد جماهیر شوروی را افزایش داد، مایملک ایالات‌متحده را ملی کرد، و مالیات‌های وارد بر واردات آمریکایی را افزایش داد، ایالات‌متحده با تشدید اقدامات تلافی‌جویانۀ اقتصادی واکنش نشان داد. واشنگتن پس از کاهش واردات شکر از کوبا، ممنوعیتی را تقریباً برای کل صادرات به کوبا وضع کرد که جان اف. کندی آن را به یک تحریم اقتصادی کامل گسترش داد که محدودیت‌های شدید مسافرتی را دربرمی‌گرفت.

در سال 1961، ایالات‌متحده روابط دیپلماتیک با کوبا را قطع و انجام عملیات مخفیانه برای سرنگونی رژیم کاسترو را آغاز کرد. عملیات خلیج خوک‌ها در سال 1961، که یک اقدام ناموفق و تحت حمایت CIA برای براندازی حکومت بود، بی‌اعتمادی و ناسیونالیسم کوبا را تشدید کرد و به یک توافق محرمانه با اتحاد جماهیر شوروی مبنی بر ساخت یک پایگاه موشکی در این جزیره انجامید. ایالات‌متحده در اکتبر سال 1962 به این طرح‌ها پی برد و یک بن‌بست سیاسی چهارده روزه را به بار آورد. کشتی‌های آمریکایی یک قرنطینۀ دریایی را بر جزیره تحمیل کردند، و کندی خواستار تخریب سایت‌های موشکی شد. بحران موشکی کوبا با این توافق به پایان رسید که در صورتی که ایالات‌متحده متعهد شود که به کوبا حمله نکند، این سایت‌ها برچیده شوند؛ ایالات‌متحده نیز به صورت محرمانه موافقت کرد تا موشک‌های هسته‌ای را از ترکیه خارج کند.

به دنبال وقایع سال‌های 62-1961، تحریم اقتصادی و انزوای دیپلماتیک به اصلی‌ترین مقاصد سیاست‌گذاری ایالات‌متحده نسبت به کوبا تبدیل شدند.

به دنبال وقایع سال‌های 62-1961، انزوای اقتصادی و دیپلماتیک به اصلی‌ترین مقاصد سیاست‌گذاری ایالات‌متحده نسبت به کوبا تبدیل شدند. این ماجرا پس از سقوط جماهیر شوروی ادامه یافت. واشنگتن تحریم اقتصادی را با لایحه دموکراسی برای کوبا  در سال 1992 و لایحۀ هلمز-برتن  در سال 1996 تشدید کرد. لوایح مذکور حاکی از این بودند که تا زمانی‌که کوبا به برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه و انتقال به حکومتی دموکراتیک که کاستروها را برکنار می‌کند، بپردازد، این تحریم اقتصادی ممکن است از میان برداشته نشود. (رائول گفته است که در سال 2018 از قدرت کناره خواهد گرفت). در حال حاضر تعدیلات اندکی در این تحریم تجاری صورت گرفته است تا امکان صادرات برخی تجهیزات پزشکی و محصولات کشاورزی ایالات‌متحده به جزیره فراهم شود. اما دولت کوبا برآورد می‌کند که بیش از پنجاه سال محدودیت‌های شدید تجاری زیانی بالغ بر 1.126 تریلیون دلار به بار آورده است.

موانع دیپلماسی ایالات‌متحده-کوبا

باراک اوباما، رئیس‌جمهور ایالات متحده، زمانی که بر سر کار آمد، به دنبال تعامل بیشتر با کوبا بود، و در سال 2009 برخی از محدودیت‌های وارد بر حواله‌ها و مجموعه قواعد مسافرتی توسط رئیس‌جمهور قبلی، جرج دبلیو بوش، را فسخ کرد. اوباما در اولین دورۀ ریاست‌جمهوری خود، به شرکت‌های مخابراتی ایالات‌متحده اجازه داد تا به تأمین خدمات بیشتر در زمینۀ تلفن‌همراه و ماهواره در کوبا بپردازند و شهروندان ایالات‌متحده نیز این امکان را پیدا کردند که به ارسال حواله‌ها به افراد غیر-خویشاوند در کوبا بپردازند و تحت مجوز برای مقاصد تحصیلی یا مذهبی به این کشور سفر کنند.

به نظر می‌رسید که هر دو کشور آمادۀ تعامل بیشتر بودند، تا اینکه مقامات کوبایی آلن گروس، یک مقاطعه‌کار فرعیِ شاغل در آژانس توسعۀ بین‌المللی ایالات‌متحده (USAID) را در سال 2009 در هاوانا دستگیر کردند. گروس به این کشور سفر کرده بود تا تجهیزات ارتباطی را تحویل دهد و دسترسی به اینترنت برای اجتماع یهودیان آن را سازماندهی کند. مقامات کوبایی وی را به تلاش برای تضعیف رژیم کوبا متهم و او را به پانزده سال زندان محکوم کردند. در همان زمان، رائول کاسترو خواستار تضمین آزادی پنج کوبایی شد. این پنج کوبایی عبارت بودند از افسران اطلاعاتی کوبا که در سال 1998 در میامی دستگیر و در سال 2001 مجرم شناخته شدند، و البته به قهرمانان ملی در کوبا مبدل شده بودند.

دیگر مسئلۀ جدال‌برانگیز بین دو کشور معرفی کوبا به عنوان دولت حامی تروریسم توسط وزارت امور خارجۀ ایالات‌متحده بود. این وضعیت برای اولین بار در سال 1982 به علت آموزش شورشیان در آمریکای مرکزی توسط فیدل کاسترو به این کشور نسبت داده شد. در سال 1992 کاسترو اعلام کرد که دیگر به حمایت شورشیان در خارج از کشور نخواهد پرداخت، و وزارت امور خارجۀ ایالات‌متحده در گزارش سالانۀ 2013 اظهار داشت که هیچ مدرکی مبتنی بر اینکه کوبا به آموزش یا تأمین تسلیحات برای گروه‌های تروریستی پرداخته است، وجود ندارد.

حقوق بشر در کوبا همچنان دغدغۀ سیاست‌گذاران ایالات‌متحده است. دیده‌بان حقوق بشر در گزارش سال 2014 نشان داد که کوبا «همچنان به سرکوب افراد یا گروه‌هایی که حکومت را مورد انتقاد قرار می‌دهند یا خواستار حقوق اولیۀ بشری هستند، از طریق بازداشت‌ها، محدودیت‌های مسافرتی، ضرب‌وشتم‌ها، و تبعید اجباری، ادامه می‌دهد». این گزارش همچنین اشاره می‌کند که در سال‌های 2010 و 2011، کوبا تعداد زیادی از زندانیان سیاسی و خارجیان محبوس در زندان‌های کوبایی را آزاد کرد.

سیاست داخلی در ایالات‌متحده به مدت مدیدی تنش‌زدایی روابط ایالات‌متحده و کوبا را به لحاظ سیاسی خطرآفرین ساخت. اجتماع کوبایی-آمریکایی واقع در جنوب فلوریدا به لحاظ سنتی بر سیاست‌گذاری ایالات‌متحده نسبت به کوبا اثرگذار بود، و طی انتخابات ریاست‌جمهوری، هم جمهوری‌خواهان و هم دموکرات‌ها همواره از روی‌گردانی یک بلوک رأی‌گیری قوی در یک ایالت نوسانی مهم وحشت داشته‌اند. بنابر گفتۀ آرتورو لوپز-لوی  از نشریۀ فارین‌پالسی، جامعۀ تبعیدی کوباییان در منطقۀ میامی که حدود 5 درصد از جمعیت فلوریدا را تشکیل می‌دهد، «از سال 1980 به بعد ستون حمایتی جمهوری‌خواهان در انتخابات ریاست‌جمهوری را تشکیل می‌دهد». با این حال، گرایشات اخیر نشان می‌دهد که این وضعیت ممکن است تغییر پیدا کند، چرا که اوباما در انتخابات سال 2012 در رأی‌گیری از اجتماع کوبایی-آمریکایی در فلوریدا به پیروزی رسید.

تجدید رابطۀ ایالت‌متحده و کوبا

در 17 دسامبر سال 2014، باراک اوباما و رائول کاسترو اعلام کردند که ایالات‌متحده و کوبا برای اولین بار در بیش از پنجاه سال گذشته، روابط دیپلماتیک کامل خود را از سر خواهند گرفت. این خبر با مبادلۀ زندانیان همراه بود که طی آن سه فرد محبوس از میان پنج کوبایی (یکی در سال 2011 آزاد شده بود و دیگری اخیراً در سال 2014 آزاد شد) در ازای یک عامل اطلاعاتی آمریکایی به نام رولاندو سرف تروخی‌یو  که تقریباً به مدت بیست سال در هاوانا زندانی شده بود، آزاد شدند. در همان روز گروس نیز به دلایل بشردوستانه آزاد شد. البته این توافق پس از هجده ماه گفتگوهای محرمانه بین مقامات آمریکایی و کوبایی حاصل شد که مورد حمایت و وساطت پاپ فرانسیس قرار داشتند.

افزون بر آزادی زندانیان، ایالات‌متحده موافقت کرد تا به تسهیل محدودیت‌های وارد بر حواله‌ها، مسافرت، و بانکداری کمک کند، و کوبا موافقت کرد تا پنجاه‌وسه زندانی که ایالات‌متحده آن‌ها را در زمرۀ مخالفان سیاسی قرار داده بود، آزاد کند. مقامات آمریکایی در ژانویۀ سال 2015 تأیید کردند که کل این پنجاه‌وسه نفر آزاد شدند. اوباما نیز اعلام کرد که او به وزیر امور خارجه جان کری دستور داده است تا معرفی کوبا به عنوان دولت حامی تروریسم را مورد تجدیدنظر قرار دهد.

در ژانویه، مقررات تجاری و مسافرتی جدیدی وضع شدند که مسافران آمریکایی را قادر می‌ساختند که بدون نیاز به اخذ مجوز دولتی به کوبا سفر کنند. به خطوط هوایی اجازه داده می‌شد تا به ارائۀ خدمات به کوبا بپردازند و مسافران نیز اجازه می‌یافتند تا در آنجا پول خرج کنند. این قواعد جدید تحریم‌های اقتصادی را نیز کاهش دادند، به عنوان مثال از طریق مجاز دانستن:

• مسافران به استفاده از کارت‌های اعتباری و بدهی ایالات‌متحده؛

• شرکت‌های بیمۀ ایالات‌متحده به بیمه کردن سلامت، زندگی، و مسافرت افرادی که در کوبا زندگی یا به این کشور سفر می‌کنند.

• بانک‌ها به تسهیل معاملات مجاز؛

• شرکت‌های ایالات‌متحده به سرمایه‌گذاری در برخی کسب‌وکارهای کوچک؛

• حمل مصالح ساختمانی با کشتی به شرکت‌های خصوصی کوبایی.

با این وجود، کنگره کنترل تحریم‌های اقتصادی ایالات‌متحده را در دست دارد، و کارشناسان معتقدند که بعید است که الغای هلمز-برتن به زودی صورت پذیرد. برخی از اعضای کنگره از هر دو حزب، مانند سناتورهای کوبایی-آمریکایی مارکو روبیو  (جمهوری‌خواه-تکزاس) و رابرت منندز  (دموکرات-نیوجرسی)، این تنش‌زدایی را محکوم و استدلال کردند که این کار کمک چندانی به بهبود وضعیت حقوق بشر در این جزیره نمی‌کند.

افکار عمومی

نظرسنجی‌هایی که اندکی پس از اعلام رابطۀ بین ایالات‌متحده و کوبا در دسامبر 2014 صورت گرفتند، نشان دادند که اکثریت آمریکایی‌ها از برقراری مجدد روابط دیپلماتیک حمایت کردند. یک نظرسنجی تحقیقاتی پیو نشان داد که 63 درصد آمریکایی‌ها ازسرگیری روابط دیپلماتیک را مورد حمایت قرار دادند؛ و 66 درصد تمایل داشتند که تحریم تجاری خاتمه پیدا کند. یک نظرسنجی توسط واشنگتن پست-ای‌بی‌سی نیوز نشان داد که 74 درصد پاسخ‌دهندگان موافق پایان ممنوعیت مسافرتی بودند. نظرسنجی دانشگاه بین‌المللی فلوریدا در ژوئن سال 2014 نشانگر این است که اکثریت کوبایی-آمریکایی‌ها نیز از عادی‌سازی روابط و پایان‌دادن به تحریم اقتصادی حمایت می‌کنند؛ که این امر حاکی از تغییرات نسلی در نگرش نسبت به جزیره است. گزارش‌های رسیده از هاوانا نیز شادی کوباییانی را شرح دادند که هم ازسرگیری روابط و هم آزادی آخرین نفر از پنج کوبایی را جشن می‌گرفتند.

اکثریت کوبایی-آمریکایی‌ها از عادی‌سازی روابط و پایان‌دادن به تحریم اقتصادی حمایت می‌کنند؛ که این امر حاکی از تغییرات نسلی در نگرش نسبت به جزیره است.

حمایت جهانی از عادی‌سازی روابط ایالات‌متحده و کوبا، خصوصاً در آمریکای لاتین، نیز چشمگیر بود. در سال 2013، مجمع عمومی سازمان ملل قطعنامه‌ای را در محکومیت تحریم اقتصادی ایالات‌متحده که به مدت بیست‌ودو سال متوالی ادامه داشته است، تصویب کرد، بدین صورت که 188 کشور از این قطعنامه حمایت و تنها دو کشور-ایالات‌متحده و اسرائیل- با آن مخالفت کردند.

اصلاحات داخلی در کوبا

رائول کاسترو از زمانی که در سال 2008 قدرت را به دست گرفت، همواره از نیاز به اصلاح نظام اقتصادی کوبا سخن گفته است. کاسترو که با جمعیت در حال پیر شدن، بدهی خارجی سنگین، و سختی اقتصادی در بحبوحۀ تنزل اقتصادی جهانی مواجه بود، آزادسازی بخش‌هایی از اقتصاد کوبا که عمدتاً تحت کنترل دولت بود، و همچنین کاهش محدودیت‌های وارد بر آزادی‌های فردی، از جمله مالکیت برخی کالاهای مصرفی و مسافرت به خارج از کشور، را آغاز نمود. برخی از اصلاحات کاسترو عبارتند از:

• تمرکززدایی از بخش کشاورزی؛

• کاهش محدودیت‌های وارد بر کسب‌وکارهای کوچک؛

• آزادسازی بازارهای مستغلات:

• تسهیل اخذ جواز دولتی برای مسافرت به خارج برای کوباییان؛ و

• گسترش دسترسی به کالاهای مصرفی.

بخش خصوصی کوبا در نتیجۀ مستقیم این اصلاحات افزایش یافته است، و گزارش شد که در سال 2014 این بخش حدود 20 درصد از نیروی کار کشور به شمار می‌آمد. ارقام کوبایی برآورد می‌کنند که تعداد کارگران خود-اشتغال بین سال‌های 2009 و 2013 تقریباً سه برابر شد.

چشم‌اندازهای روابط ایالات‌متحده و کوبا

قدرت‌های منطقه‌ای و بسیاری از گروه‌های حقوقی عادی‌سازی روابط ایالات‌متحده و کوبا را مورد تمجید قرار داده‌اند، با این استدلال که تعامل به جای انزوا می‌تواند به بهبود وضعیت حقوق بشر در کوبا کمک کند. خوزه میگل اینسولسا، دبیر کل سازمان کشورهای آمریکایی (OAS)  از این خبر استقبال کرد و اظهار داشت «کوبا متعهد به انجام فرایندی از اصلاحات اقتصادی شده است که، من امیدوارم، به اصلاحات سیاسی منجر خواهد شد.»

کارشناسان معتقدند روابط از سرگرفته شده بین ایالات‌متحده و کوبا جایگاه واشنگتن در منطقه را تقویت خواهد کرد. ریچارد فاینبرگ  از مؤسسۀ بروکینگز می‌نویسد که خبر ماه دسامبر «احتمالاً جو نشست سران قارۀ آمریکا در پاناما را در آوریل (2015) تغییر می‌دهد»، بدین صورت که جایگاه ایالات‌متحده در این نشست از «یک اقلیت محاصره‌شده به جایگاهی مشابه وضعیت وی در همکاری بین-آمریکایی تبدیل می‌شود و احترام به رهبری ایالات‌متحده تجدید می‌گردد». کوبا قصد دارد که برای اولین بار پس از زمانی‌که در سال 1962 از OAS اخراج شد، نمایندگان خود را به نشست این سازمان اعزام کند. (در سال 2009 از کوبا دعوت به عمل آمد تا مجدداً به این نشست بپیوندد، اما این کشور تاکنون این کار را نکرده است.)

کارشناسان اظهار می‌کنند که ممکن است کوبا اعضایی از جامعۀ مدنی را به همراه مقامات حکومتی به نشست اعزام کند، حرکتی که نشانگر افزایش گشایش فضای سیاسی خواهد بود. اما برخی تحلیل‌گران به رغم این پیشرفت‌ها و آزادی زندانیان سیاسی نسبت به سرعت تغییر نظام سیاسی کوبا محتاط هستند. کارشناس کوبایی خولیا سوآگ  اظهار می‌کند که «من انتظار ندارم که در سال آینده شاهد انتخابات چندحزبی باشم.»

بسیاری از ناظران، از جمله رهبران خارجی و فعالان حقوقی، استدلال می‌کنند که ایالات‌متحده باید جلوتر رفته و تحریم اقتصادی را از میان بردارد. کارشناسان می‌گویند که به علت مخالفت شدید در کنگرۀ ایالات‌متحده، احتمال چندانی وجود ندارد که این اتفاق در آیندۀ نزدیک صورت گیرد.

جنیفر هریس  از CFR می‌نویسد که ایالات‌متحده، به‌رغم این تحریم اقتصادی، به پنجمین شریک تجاری بزرگ کوبا از سال 2007 تبدیل شده است؛ شرایطی که تا حدودی با تصمیم بوش در سال 2003 با تصویب مجدد صادرات محصولات کشاورزی ایالات‌متحده به کوبا تقویت شد. وی اظهار می‌کند که صنایع ایالات‌متحده که آمادۀ کسب بیشترین عایدات از افزایش تجارت به کوبا هستند، عبارتند از کشاورزی و مخابرات.

سوآگ معتقد است که اوباما در کوتاه مدت، به استفاده از قدرت اجرایی خود ادامه خواهد داد تا روابط ایالات‌متحده و کوبا را در زمینۀ تجارت، سرمایه‌گذاری، بانکداری، مخابرات، محصولات دارویی، کشاورزی، و مسافرت برقرار کند. او پیش‌بینی می‌کند که این وضعیت ممکن است «یک نیروی محرک سیاسی ایجاد کند که در نهایت افکار کنگره را تغییر خواهد داد به طوری که سرانجام به الغا، یا عدم اجرای بیشتر، هلمز-برتن بپردازد.»

برگردان: الهه نوری غلامی زاده

کد N759260

وبگردی