35 سال انقلاب، 35 سال قانونگذاری/ از شورای انقلاب تا مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران,قانون

نظام قانون گذاری در جمهوری اسلامی ایران چگونه شکل گرفت.

فاطمه استیری: فاصله شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی و پایه‌گذاری نهادهای سیاسی و حکومتی این نظام بسیار کوتاه طی شد، چه آنکه تدبیر شکل‌گیری و شکل‌دان به این مهمات حتی در روزهای پیش از پیروی انقلاب اسلامی از سوی امام و دیگر بزرگان انقلاب اندیشیده شده بود.

در این میان «قانون»، «قانونگذاری» و «قانونگذاران» را باید سه عامل مهم در هر نظام سیاسی دانست. نظام جمهوری اسلامی نیز بعد از پایه‌گذاری با اعتقاد به اصل تفکیک قوا، «قوه مقننه» را برای انجام این مهم به رسمیت شناخت که اعضای آن را رای مستقیم مردم برگزیده می شوند تا وظیفه اصلی قانون گذاری و تصمیم سازی را کارویژه خود قرار ددهد. نکته قابل توجه اما آن است که  در ساختار سیاسی نظام جمهوری اسلامی با وجود آنکه حق قانونگذاری به مجلس داده شده است اما در برخی موارد این حق را به نهادهای دیگری نیز تسری داده و راه تعمیم را باز گذاشته است. امر متمایز کننده مجلس اما آن است که مجلس شورای اسلامی از صلاحیت عام برای قانونگذاری برخوردار است.


در ادامه مروری بر نهادهای اصلی و فرعی قانونگذار از ابتدای انقلاب تا به امروز  پرداخته شده است؛

شورایی مخفی که اولین نهاد قانونگذار نظام جمهوری اسلامی شد!
شورای انقلاب اسلامی را باید اولین نهاد قانونگذار در ساختار نظام جمهوری اسلامی دانست. شورایی راهبری که با اوج گیری مبارزات انقلابی پیش از بهمن 57 با پیشنهاد شهید مطهری و موافقت امام خمینی شکل گرفت. پیش از پیروزی انقلاب، فعالیت‌های این شورا که به عنوان «شورای مشورتی» معروف بود به صورت مخفی انجام می شد.

شورای انقلاب با پیروزی انقلاب اسلامی در 22 بهمن 1357 کار خود را بصورت علنی آغاز کرد و تشکیل دولت موقت و انتخاب وزیران کابینه را بر عهده گرفت. شورای انقلاب که تا آن زمان ماموریت قانون گذاری را برعهده داشت با استعفای دولت موقت مسوولیت اجرایی اداره کشور، تکمیل انتقال قدرت و تاسیس نهادهای سیاسی جدید را نیز با فرمان بنیان گذار جمهوری اسلامی عهده دار شد.

امام (ره) آیت الله مطهری، آیت‌الله بهشتی، محمدجوادباهنر، آیت الله هاشمی رفسنجانی و آیت الله موسوی اردبیلی را به عنوان هسته اولیه شورای انقلاب اسلامی تعیین کردند. شورایی که در ادامه با اجازه امام افراد دیگری را نیز در جمع خود پذیرا شد تا ترکیب اعضای روحانی و غیرروحانی به نسبت مساوی و نزدیک به هم باشد. از همین رو بود که افرادی چون آیت‌الله طالقانی، آیت‌الله خامنه‌ای، آیت الله مهدوی کنی، احمد صدر حاج سید جوادی، مهدی بازرگان، یدالله سحابی، مصطفی کتیرایی، سرلشکر ولی الله قرنی، علی اصغر مسعودی، پیش از انقلاب به عضویت این شورا درآمدند. پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران و تشکیل دولت موقت، آقایان بازرگان، سحابی، کتیرایی، حاج سید جوادی و قرنی، به دولت و ارتش منتقل شدند و به جای آن‌ها حسن حبیبی، عزت الله سحابی، عباس شیبانی، ابوالحسن بنی صدر و صادق قطب زاده انتخاب گردیدند و در مرحلهٔ بعد، پس از شهادت استاد مطهری، میر حسین موسوی، احمد جلالی و دکتر حبیب الله پیمان انتخاب شدند و آقای مسعودی، به کار اجرایی رفت.
تشکیل کمیته انقلاب اسلامی با هدف دفاع از انقلاب و مقابله با ضدانقلاب در شهرها، تصویب اساسنامه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، ملی شدن بانک‌ها، سامان بخشیدن به دادگاه‌های انقلاب، برگزاری همه پرسی در رابطه با نظام جمهوری اسلامی، بررسی پیش نویس قانون اساسی و انتشار آن در جراید، تصویب قانون شوراهای محلی، تصویب ملی شدن صنایع بزرگ، تصویب آیین نامه مجلس خبرگان، برگزاری انتخابات ریاست جمهوری، انتخابات مجلس شورای اسلامی از دیگر اقدامات این شورا درعمر 18 ماهه‌اش بود.

با شروع کار مجلس و شورای نگهبان و دیگر نهادها، مسؤولیت و ضرورت وجودی شورای انقلاب که اصلی ترین آن در قانونگذاری تعریف شده بود به پایان رسید و این شورا در تیرماه 1359 به کار خود پایان داد.

خبرگانی که قانون اساسی را تصویب کردند
بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و برگزاری اولین انتخابات که منجر به تعیین نوع حکومت و تشکیل جمهوری اسلامی شد، بحث راجع به قانون اساسی نظام گسترش یافت. پیش نویس قانون اساسی به دستور امام (ره) نگارش یافته و توسط شورای انقلاب و دولت موقت مورد بحث و بررسی قرار گرفت. با تأکید حضرت امام خمینی (ره) بر تشکیل مجلس خبرگان جهت بررسی نهایی قانون اساسی، قانون انتخابات این مجلس تصویب شد و این انتخابات در 12 مرداد 1358 برگزار شد و 75 نفر نماینده این مجلس انتخاب شدند. مجلس خبرگان قانون اساسی در روز 28 مرداد 1358 با پیام حضرت امام (ره) افتتاح گردید. و این مجلس موفق شد با مدیریت شهید بهشتی پس از سه ماه تلاش و فعالیت بی وقفه، کار تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را در 24 آبان 1358 در دوازده فصل و 175 اصل و یک مقدمه و مؤخره به انجام رساند و این قانون در تاریخ 12/9/1358 به تصویب نهایی ملت ایران رسید.

مجلس در راس امور؛ نماد نظام مردمسالار
«مجلس در راس امور است»؛ این جمله کلیدی امام (ره) را باید تاکیدی بر «مردم سالار» بودن نظام جمهوری اسلامی دانست. چه آنکه یکی از پایه‌های اساسی حاکمیت سیاسی در هر کشوری، «نهاد قانونگذاری» است. گرچه اعضای آن و نمایندگان قانونگذار برخاسته از رای مستقیم مردمند، ولی به عنوان یک نهاد سیاسی در ساختار حکومتی هر کشور قرار می‌گیرد و در درون هیات حاکمه نظام سیاسی نقش خود را ایفا می‌کند. قوه مقننه نیز براساس اصل اساسی تفکیک قوا مسئولیت قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی را عهده‌دار است.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از اصل هفتاد و یکم تا اصل نود و یکم، درباره اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی، اشاره شده است. قوانین که باید در راستای اصول و احکام مذهب رسمی کشور باشد و با قانون اساسی کشور مغایرتی نداشته باشد.

نکته متمایز کننده در مورد صلاحیت قانونگذاری مجلس با دیگر نهادها آن است که مجلس شورای اسلامی برخلاف دیگر نهادها که به صورت جزئی و موردی در یک موضوع و زمینه خاص صلاحیت وضع قانون دارند، از صلاحیت عام قانونگذاری برخوردار است.

شورایی که نگهبان و ناظر شرعی و قانونی قوه قانونگذار شد
اما آیا نهاد قانونگذاری که اجازه دخالت در همه امور کشور را با واسطه یا مستقیما داراست، نهاد دیگری بر آن نظارت دارد؟ آیا به محض تصویب قوانین در مجلس، آنها قابلیت اجرا دارد و هیچ سازمانی بر نحوه قانونگذاری قوانین نظارت نخواهد داشت؟ از همه مهم‌تر آیا نمایندگان مجلس که دارای قدرتی فوق‌العاده در سیستم سیاسی کشور هستند، بر نحوه انتخاب و پروسه انتخاب آنان نظارتی وجود ندارد؟

براساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نهاد «شورای نگهبان » متشکل از 6 فقیه و 6 حقوقدان مسئولیت اصلی نظارت بر قوانین مجلس از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی را از یک سو و نظارت بر صلاحیت انتخابات مجلس را با بررسی صلاحیت کاندیداها عهده دار است.

به عبارتی دیگر، «اعتبار قانونی » مجلس شورای اسلامی در تصویب قوانین به وجود شورای نگهبان است. اصل 93 قانون اساسی در مورد جایگاه شورای نگهبان این گونه بیان می‌کند«مجلس شورای اسلامی، بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد.» از همین روست که مصوبات مجلس شورای اسلامی پس از طی تشریفات قانونی به شورای نگهبان فرستاده می‌شود و شورای نگهبان برابر با وظایف خود آن را مورد بررسی قرار می‌دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند، برای تجدیدنظر به مجلس بازمی‌گرداند، در غیر این صورت مصوبه قابل اجراء است.

وظیفه دیگر شورای نگهبان، «تفسیر قانون اساسی» است. همانگونه که تفسیر قوانین عادی در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است، تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است. اصل نود و هشتم قانون اساسی بیان می‌دارد«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.»

و بالاخره سومین وظیفه مهم و اساسی شورای نگهبان، نظارت بر «انتخابات » است. این شورا نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.

مجمع میانجی دولت و شورای نگهبان!
مجمع تشخیص مصلحت نظام را باید از ابتکارات امام راحل دانست. از همین روست که مبنای پایه گذاری این نهاد در ساختار سیاسی نظام جمهوری اسلامی در ابتدا براساس حکم حکومتی صورت گرفت و مشروعیت قانونی این نهاد تا پیش از بازنگری قانون اساسی در سال 68 براساس حکم حکومتی ولی فقیه بود. اما بعد از بازنگری در قانون اساسی اصل 112 قانون اساسی به مجمع و وظایف آن اختصاص یافت.

انگیزه اصلی در تاسیس چنین نهادی، ایجاد نقش میانجی بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بود که در دهه اول انقلاب اسلامی دچار اختلاف‌نظرها و تعارض‌هایی شده بودند. اعضای ثابت هر ۵ سال یکبار و از طریق حکم رهبر ایران انتخاب می‌شوند. ریاست کنونی این مجمع بر عهده اکبر هاشمی رفسنجانی می‌باشد.

در این میان اما یک موضوع مناقشه انگیز درخصوص جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام به حق داشتن یا نداشتن این نهاد برای ورود به امر «قانونگذاری» باز می‌گردد. چه آنکه برخی معتقدند براساس قانون اساسی، حق قانونگذاری از محل مجلس یا همه پرسی(آراء عمومی) امکانپذیر می‌شود. از این رو مجمع تشخیص در دایره نهادهای قانونگذار قرار نمی‌گیرد. بنا به اعتقاد این دسته از مخالفان، امام خمینی که خود بنیانگذار مجمع بودند اختیار قانونگذاری را در حالت جنگ و اضطرار که نیاز به باز کردن گره‌های قانونی باشد به مجمع واگذار کرده‌اند. در این شرایط طیق قانون اساسی رهبری مختار است تا تصمیم لازم را بگیرد و اینکار را از طریق مجمع تشخیص انجام می‌دهد.

در مقابل موافقان حق قانونگذاری مجمع تشخیص براین اعتقادند که گرچه حق قانونگذاری در قانون اساسی به دو طریق قوه مقننه و همه پرسی مشخص گردیده است اما این بدان معنا نیست که هیچ راه دیگری برای قانونگذاری در جمهوری اسلامی وجود ندارد. زیرا تنها در یک مورد مطابق اصل 108 قانون اساسی هم فقهای اولین دوره شورای نگهبان هم مجلس خبرگان رهبری دارای اختیار وضع قانون می‌باشند.

با وجود این اختلافات اما چهار وظیفه عمومی و 4 وظیفه مقطعی برای این نهاد تعیین شده است.  تشخیص مصلحت میان نظرات مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، تهیه و پیشنهاد پیش‌نویس سیاست‌های کلی نظام (جمهوری اسلامی) در اجرای بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی،، حل معضلات نظام با ارجاع از سوی مقام رهبری و اعلام نظر در مورد استفساریه‌های مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام از وظایف عمومی مجمع تشخیص است.
مشاوره در اموری که رهبر ایران در اجرای اصل ۱۱۲ قانون اساسی به مجمع ارجاع می‌کند، در صورت فوت یا استعفا مقام رهبری یا عزل توسط مجلس خبرگان رهبری، تشکیل یک شورای ۳ نفره جهت رسیدگی امور تحت اختیار رهبر، تصویب مصوبات شورای رهبری ایران در صورت عزل، استعفا و یا فوت رهبر وقت.(در زمان وجود رهبر، این بررسی بر عهده شخص وی می‎باشد) و مشارکت در شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بر اساس اصل ۱۷۷ قانون اساسی از وظایف مقطعی این نهاد است.

نهادهایی دارای شان قاعده‌گذاری نه قانونگذاری!
گرچه به تصریح قانون اساسی تنها نهاد قانونگذار در نظام جمهوری اسلامی «قوه مقننه» است اما به نظر می رسد نهادهای دارای حق قانونگذاری بیش از یک نهاد بوده است. لیکن وطیفه اصلی، ذاتی و اولیه قانونگذاری برعهده مجلس شورای اسلامی است. در همین راستا به نظر می‌رسد که در کنار این قوه که متشکل از نمایندگان منتخب مردم است، نهادهایی چون شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی فضای مجازی برای رفع برخی نیازها از اختیار قانونی قاعده‌گذاری (تصویب مصوبه) و نه قانونگذاری برخوردار شده‌اند.

این نهادها در موضعات خاصی که قانون مقرر کرده دارای حق قاعده گذاری هستند. تفاوت عمده این نهادها با قوه مقننه در کارویژه اصلی آن قوه در بحث قانونگذاری است. به این معنا که سایر نهادها کار ویژه اولیه و اصلی‌شان مساله قانون گذاری نیست بلکه وظایف دیگری برعهده دارند اما در کنار آن بسته به مور و نیاز ممکن است به وضع قانون نیز اقدام نمایند.

شورایی فراتر از سه قوه
شورای عالی امنیت ملی براساس اصل 176 قانون اساسی تشکیل شد. براساس این اصل «به منظور تامین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی، شواری عالی امنیت ملی به ریاست رییس جمهور با وظایفی چون تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین شده از سوی رهبری، هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی امنیتی و بهره گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی این شورا تشکیل شده است.

در همین راستا است که برخی معتقدند که قانون اساسی اختیارات قانونگذاری در حد تعیین سیاست‌های کلان دفاعی و امنیتی و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت ها در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی و امنیتی را به این شورا داده است.

وظایف و اختیارات شورای عالی امنیت ملی در حدود این نشان از برتری مصوبات این شورا نسبت به سایر قوانین عادی دارد. چرا که به تصریح اصل 176 قانون اساسی مصوبات این شورا باید به تایید مقام رهبری برسد لذا شورا در اتخاذ تصمیم خود مستقل از قوای سه گانه عمل می کند و در تدابیر دفاعی و امنیتی این قوا هستند که تحت تبعیت و تاثیر این شورا قرار می گیرند. به این ترتیب مصوبات شورا پس از تایید رهبری ، تصمیمات و مصوبات قوای سه گانه به ویژه قوه مقننه را تحت تاثیر قرار می‌دهد.


شورای عالی انقلاب فرهنگی؛ قانونگذار یا سیاستگذار؟
پس از پیروزی انقلاب و لزوم اصلاح فضای فرهنگی کشور حصوصا اسلامی کردن دانشگاه ها، به دستور امام خمینی در خرداد 59 «ستاد انقلاب فرهنگی» تشکیل شد که وظایفی مشخص و معین در مورد اسلامی کردن دانشگاه‌ها به عهده آن نهاده شد. بعدها اما به جهت اصلاح عملکرد ستاد انقلاب فرهنگی و تقویت زمینه دستیابی به رسالت آن تغیییراتی در آن ستاد ایجاد و در آذرماه 63 امام خیمنی طی فرمانی «َشورای عالی انقلاب فرهنگی» را جایگزین این ستاد کردند و وظیفه مهم و گسترده تری را جهت خروج جامعه از فرهنگ غربی و جایگزین کردن آن با فرهنگ اسلامی و بارورتر شدن انقلاب اسلامی در سطح کشور را برعهده آن گذاشت. شورا از آن زمان به بعد مصوبات زیادی را تصویب کرده است.

در این میان برخی مناقشات بر سر حق قانونگذاری قائل شدن برای این شورا یا سیاست گذار بودن این شورا مطرح است. برخی معتتقدند مصوبات شورا لازم الاجرا است و برخی نیز معتقدند حیطه عملکرد شورا در حد سیاستگذاری است. در همین راستا مقام معطم رهبری صراحتا اعلام کردند که مصوبات شورا باید اجرا بشود. از سوی دیگر برخی نیز معتقدند از آنجا که این شورا طبق اصل 57 قانون اساسی به دستور ولایت امر تاسیس شده است اعتبار احکام آن بالاتر از قوانین عادی است و مجلس نباید مصوبه ای در جهت خلاف مصوبات این شورا تصویب کند.
/27220

کد N106197

وبگردی