ديدگاه و روش توسعه از پائين به بالا

اين رهيافت، ضرورت تغيير در توالى برنامه‌ريزى را به‌صورتى پيشنهاد مى‌کند که در آن، مرحلهٔ منطقه‌اى بر مرحلهٔ بخشى و بر بخش اعظم مرحلهٔ کلان تقدم دارد. به‌عبارت ديگر، پس از تعيين هدف‌هاى کلى سياست ملي، و پيش از آن که هدف‌هاى کمى مشخص شوند، بايد برنامه‌هاى منطقه‌اى که بر قابليت توسعهٔ منطقه‌اى استوار هستند، تدوين شوند. اين رهيافت را در برنامه‌ريزي، رهيافت از پائين به بالا مى‌نامند.


اين نکته را بايد پذيرفت که اينگونه برنامه‌هاى منطقه‌اى در اين مرحله، فقط مى‌توانند جنبهٔ مشورتى داشته باشند. بين مناطق، تضاد منافعى وجود دارد که بايد برطرف شود. محدوديت‌هائى که به ‌جهت نيروى انسانى و منابع مالى موجود ايجاد شده، هنوز هم ضرورت کنترل ملى را ايجاب مى‌کند. شقوق گوناگون سياست منطقه‌اى تأثير متفاوتى بر ساير مناطق دارند و با اينحال، لازم است برنامه‌هاى از نظر ملي، بهينه شوند. و نيل به اين امر، از طريق بازنگرى برنامه‌هاى منطقه‌اى ميسر است.


اگرچه ممکن است در نخستين نگاه، روش کار چندان متفاوت به‌نظر نيايد، اما با اين همه، اين رهيافت داراى مزيت مهمى است. اهداف ملى را اکنون مى‌توان در سطح واقع‌گرايانه‌ترى مشخص کرد. گزينه‌هاى سيسات و اثرات آنها بر توسعهٔ منطقه‌اى از آغاز، آشکار است و تصميم‌گيرى منطقى و هوشيارانه‌ترى را امکان‌پذير مى‌سازد.


رهيافت برنامه‌ريزى از پائين به بالا، به‌ويژه براى توسعهٔ مناطق پيرامون، احتمالاً بيشترين اهميت را دارا است. براى مثال، وجود سلطهٔ مرکز - پيرامون حاکى از اين است که به‌عنوان مثال، هدف ملى تعادل بين مناطق، غالباً در طى فرآيند برنامه‌ريزى از بالا به پائين آشکارا تضعيف مى‌شود و کاملاً رنگ مى‌بازد. تحليلى از تخصيص‌هاى واقعى در طرح‌هاى گوناگون توسعهٔ ملى به‌آسانى حقيقت اين موضوع مورد مجادله را روشن مى‌سازد. لازمهٔ يک سياست واقعى در زمينه ”نيازهاى اساسي“، رهيافتى از ”پائين به بالا“ در برنامه‌ريزى است، تا بتوان به‌وسيلهٔ آن در هر منطقه‌اي، مجموعه‌هاى مطلوب را (شامل يک شبکهٔ دقيقاً طراحى‌شده مراکز روستائي) براى رسيدن به اين هدف ارائه داد.

ديدگاه و روش توسعه از بالا به پائين

در مسير برنامه‌ريزي، چه از نوع برنامه‌ريزى متمرکز و يا غيرمتمرکز، منافع بسيار اساسى‌ترى وجود دارد. به جرأت مى‌توان گفت که به دلايل تاريخي، برنامه‌ريزى هميشه يک تمايل شديد از بالا به پائين داشته است. به‌ويژه در کشورهاى در حال توسعه، کمبود شديد برنامه‌ريزان مجرب و مسئلهٔ جمع‌آورى آمار و اطلاعات در سطوح پائين‌تر، احتمالاً چنين تصميم‌گيرى بسيار متمرکزى را موجب شده است، بهبود نسبى اينگونه شرايط، شايد منطقى مى‌نموده که فرآيند تصميم‌گيري، قالبى نامتمرکز به‌خود بگيرد و به مرحلهٔ منطقه‌اي، به‌ويژه تحليل (اقتصادي) منطقه‌اي، اهميت بيشترى داده شود. با وجود اين، روند تسلسل رهيافت از بالا به پائين، معمولاً دست‌نخورده باقى‌مانده است.


لکن در برخى از متون جديدى که در اين زمينه نگاشته ‌شده، اين نکته روشن ‌شده که اين توالى نمى‌تواند نتايج مطلوبى در پى داشته باشد. چنانچه تمام هدف‌هاى اصلى تخصيص‌هاى بخشي، در سطح ملى صورت پذيرد و تدريجاً به هدف‌ها و طرح‌هاى توسعهٔ منطقه‌اى انتقال يابد، خطر بسيار بزرگى در پيش‌رو خواهد بود.


يک دليل مهم آن، اين است که کسانى‌که در سطح ملى تصميم مى‌گيرند، بايد جريان اطلاعاتى را که به آنها مى‌رسد، محدود کنند. به‌علاوه ممکن است بخشى از اين اطلاعات، تحت تأثير فشارهاى سياسى که از کانال‌هاى غيررسمى وارد شده‌اند، باشد. به‌هر حال، تصميمات در سطح ملى و در مرکز کشور، غالباً در سطح انتزاعى و مجردترى اتخاذ مى‌شوند. بايد پذيرفت که اين موضوع در مورد همهٔ برنامه‌ريزى‌ها صادق است، اما روشن است که هرچه سطح تصميم‌گيرى بالاترى باشد، ميزان انتزاعى ‌بودن آن بيشتر خواهد بود. بنابراين، به‌ويژه در سطح ملي، ”قالب و طرحى که تصميم‌گيرنده از آن استفاده مى‌کند فقط بخش کوچکى از تمام ويژگى‌هاى محيط واقعى را دربر مى‌گيرد“.


در نتيجه، چنين فرآينده تصميم‌گيرى از ”بالا به پائين“ در سطح ملي، به‌دليل ماهيت آن، بر اساس قابليت رشد هر منطقهٔ مجزاء، استوار نيست.


از اين‌رو، بسيار بعيد است که سياست‌هاى متخذه، از نظر توسعهٔ منطقه‌اي، مطلوب باشند. به جرأت مى‌توان گفت که اين امر به‌ويژه به زيان مناطق پيرامونى (انتقال رو به پائين) تمام مى‌شود. توسعهٔ منطقه‌اى بر رهيافت يکپارچه‌اى که تمام عوامل سياسى - اجتماعي، اقتصادى و فنى مربوطه را درنظر دارد (يا به اصطلاح رايج، بر مجموعه‌اى از طرح‌ها) استوار است. مناطق از نظر استعداد توسعه و خصوصيات کنونى خود، کاملاً با يکديگر تفاوت دارند.


بنابراين، ”مجموعهٔ مختلطي“ که در سطح ملى مطلوب به‌نظر مى‌رسد، به هيچ‌وجه لزوماً بهترين نسخه براى منطقه نخواهد بود. ممکن است بتوان اين نقيصه را در رهيافت از بالا به پائين، هنگامى‌که تخصيص‌هاى ملى با واقعيت‌هاى منطقه‌اى وفق داده مى‌شوند، تا حدودى اصلاح کرد. در عين ‌حال، اين انطباق در چارچوب محدوديت‌ها، هدف‌هاى بخشى از پيش تعيين‌شده و غيره، صورت مى‌پذيرد. تخصيص منابع به‌خودى خود، به‌سختى تغيير مى‌پذيرد، در نتيجه به‌حداکثر رسانيدن قابليت توسعهٔ منطقه‌اي، تقريباً غيرممکن است.