کسرى بودجه از نظر ماهيت و نوع هزينه‌هاى دولتى مى‌تواند در حدود فعاليت مالى دولت قابل قبول (معقول) و غيرقابل قبول (غيرمنقول) تلقى گردد.

کسر بودجه ادارى (غيرمعقول)

اين‌گونه کسر بودجه در نتيجه فقدان برنامه‌ريزي، سازماندهى و نظارت و کنترل صحيح ادارى صورت مى‌پذيرد، نبود سه مؤلفه فوق منجر به عدم هماهنگى در کار و حيف و ميل بيش از اندازه در دستگاه‌هاى دولتى خواهد شد. يکى از مهم‌ترين عوامل ايجاد کسر بودجه در دستگاه‌هاى دولتي، بزرگ شدن دولت‌ها است. بزرگ شدن دولت‌ها موضوعى نيست که فقط در کشورهاى در حال توسعه ديده شود، بلکه کشورهاى بزرگ صنعتى و حتى کشورهاى بزرگ سرمايه‌دارى نيز با آن سر در گريبان هستند. صاحبنظران معتقد هستند عواملى که سبب به‌وجود آمدن يک دولت مى‌شود، در واقع همان عواملى هستند که در بزرگ شدن دولت‌ها مؤثر هستند. آدام اسميت براى دولت وظايف مشخصى را برمى‌شمرد. (۱) به گفته او دولت سه وظيفه دارد:


اول: حفاظت از جامعه در برابر تجاوزات ملل ديگر


دوم: حفاظت از تک‌تک افراد جامعه در برابر بى‌عدالتى‌ها يا سرکوبى‌هاى ساير افراد جامعه


سوم: انجام دادن کارها و ايجاد سازمان‌هائى که بخش خصوصى توان آن را ندارند و يا از ايجاد آنها سرباز مى‌زنند.


سوم: انجام دادن کارها و ايجاد سازمان‌هائى که بخش خصوصى توان آن را ندارند و يا از ايجاد آنها سرباز مى‌زنند.


(۱) . Smith، Adam، “An Inquiry into the nature and Causes of the Wealth of nations” general edition. R.H. Compbell and A.S. Skinner، clarendond press، 1976


با توجه به سه وظيفه فوق، مى‌بينيم که کسر بودجه ادارى بيشتر در سومين وظيفه دولت‌ها مطرح است يعنى در يک جمله مى‌توانيم آن را در ”دولت سالارى ـ Bureaucracy“ خلاصه نمائيم نتيجه‌اى که دولت‌سالارى براى دولت‌ها دارد، تبديل کردن دولت‌ها به‌عنوان کارفرماى نهائى (Employer of the Last Resort) است. تبديل شدن دولت‌ها به کارفرماى نهائي، باعث افزايش هزينه‌ها خواهد شد، چرا که دولت‌ها همه کارها را خودشان به انجام مى‌رسانند و براى انجام رساندن کارها، چاره‌اى جز استخدام مجدد را ندارند و به اين ترتيب هزينه‌هاى ادارى افزايش پيدا مى‌کند و افزايش هزينه‌هاى ادارى بدون افزايش درآمدها منجر به کسر بودجه ادارى مى‌گردد. دومين عامل کسر بودجه ادارى ممکن است در نتيجه سيستم غلط و نامتناسب کسب درآمدهاى عمومى باشد.


 يکى از سيستم‌هاى نامتناسب کسب درآمدهاى عمومي، اجراء قانون ماليات بر ”تعاون ملي“ است. ظرفيت درآمدى ماليات بر تعاون ملى عملکردى بسيار ضعيف در ايران داشته است. آمارها نشان مى‌دهد که بالا بودن هزينه‌هاى اجرائى اين ماليات واقع بر ۱۰ درصد، درآمد حاصل از آن بوده است و اين نشان‌دهنده عدم توجيه کافى براى اجراء آن است. همچنين از آهنگ کندى برخوردار بوده است، به‌طورى که در سال ۱۳۶۸، اولين سال اجراء اين قانون، کل مبلغ کسب شده ۱۰،۲۰۶ ميليون ريال، در سال ۱۳۶۹، ۱۱،۹۹۲ ميليون ريال، در سال ۱۳۷۰، ۱۳،۶۸۳ ميليون ريال، در سال ۱۳۷۱، ۱۱،۹۲۷ ميليون ريال، در سال ۱۳۷۲، ۱۱،۶۲۴ ميليون ريال، در سال ۱۳۷۳، ۱۱،۸۶۳ ميليون ريال، در سال ۱۳۷۴، ۱۰،۱۱۷ ميليون ريال و در سال ۱۳۷۵، ۴۰۰۰ ميليون ريال بوده است. سومين عامل کسر بودجه ادارى ممکن است در نتيجه انتخاب سيستم مالياتى غيرکارآمد بوده باشد. بدين‌صورت که ممکن است سيستم مالياتى کشور، با وضع اقتصادى و اجتماعى دولت‌ها هماهنگ نباشد. در حقيقت به اين نوع کسر بودجه کسر بودجه غيرمعقول ادارى مى‌گويند و بايد در رفع آن برنامه‌ريزى‌هاى عقلائى صورت پذيرد.


کسر بودجه ناشى از تغييرات در اوضاع و احوال اقتصادى (اقتضائي)

يکى از مهم‌ترين تغييرات در اوضاع و احوال اقتصادى کشورهاى در حال رشد در سال‌هاى اخير خصوصى سازى است. خصوصى‌سازى به‌عنوان يکى از مؤلفه‌هاى کاهش حجم تصدى دولت‌ها مطرح است و باعث کوچک‌تر شدن دولت‌ها مى‌گردد. کاهش حجم تصدى دولت به مرحله اجراء و عمل درنمى‌آيد، مگر آنکه با برنامه‌ريزى‌هاى مدون و دقيق و عقلائى بوده باشد. اين کشورها نمى‌توانند از طريق خصوصى‌سازى به موفقيت‌هائى نائل شوند، چرا که اکثر اين کشورها از مشکلات ساختارى رنج مى‌برند. بسيارى از اين کشورها، هنوز در مرحله ساختار دچار مشکل هستند و تا ساختار اقتصادى خودشان را حل ننمايند، نمى‌توانند دست به تعديل اقتصادى (خصوصى‌سازي) بزنند. به‌هنگام به مرحله اجراء درآوردن سياست خصوصى‌سازي، در اين کشورها به‌طور خودکار کسرى بودجه مطرح مى‌شود، چرا که کسرى بودجه در بطن تغييرات اوضاع و احوال اقتصادى کشورهائى است که مشکل ساختارى دارند. اين کشورها چاره‌اى ندارند، جز اينکه به تثبيت اقتصادى فکر نمايند و پس از تثبيت اقتصادى دست به تعديل اقتصادى بزنند و تا زمانى‌که مرحله تثبيت را پشت سر نگذارند، کسرى بودجه مثل به دنيا آمدن تصاعدى حيواناتى چون سگ در نظام خلقت خواهد بود.


از نگاهى ديگر مى‌توانيم تغييرات در اوضاع و احوال اقتصادى را در سيکل دوران‌هاى اقتصادى جستجو نمائيم. دوران‌هاى اقتصادى از نظر مراحل ترقى به بهبود و رونق و از نظر مراحل تنزل به بحران و رکود تقسيم مى‌شود که مجموع آنان را يک سيکل اقتصادى مى‌گويند.


استفاده از سياست‌هاى انقباضى و انبساطى هر چند يکى از ضرورت‌هاى دوران‌هاى اقتصادى است، ليکن بعضى از وظايف دولت در کليه مراحل دوران‌هاى اقتصادى لازم است، هر چند منجر به کسرى بودجه ادارى مى‌گردد، از آن جمله مى‌توان به استقرار نظم و برقرارى امنيت دولت‌ها اشاره کرد و در مراحل ترقى و تنزل چاره‌اى جز اجراء استقرار نظم و برقرارى امنيت ندارد و در حقيقت تعطيل‌بردار نيست.


استفاده بهينه از نوسانات فصلى درآمدهاى دولت‌ها است. از جمله نوسانات فصلى مى‌توان به قيمت نفت در ايران اشاره کرد. زمانى‌که قيمت نفت سير نزولى را مى‌پيمايد، دولت‌هاى عاقل بايد از صدور بى‌رويه نفت جلوگيرى نمايند و به عوض به صادرات غيرنفتى روى بياورد، هر چند در اين تغيير (تغيير از درآمد نفتى به درآمد غيرنفتي) کسرى بودجه‌اى براى دولت به بار بيايد، چرا که در بلندمدت مى‌توان اين کسرى را جبران نمود.

کسرى بودجه ناشى از سرمايه‌گذارى‌هاى عمرانى (معقول)

اکثريت کشورهاى در حال توسعه از سرمايه‌گذارى‌هاى عمرانى رنج مى‌برند. سرمايه‌گذارى‌هاى عمراني، سرمايه‌بر و هزينه‌بر هستند و سرمايه‌بر و هزينه‌بر بودن باعث عدم تعادل در بودجه کل کشور خواهد شد، عدم تعادل به‌علت ضعف توانائى مالى جامعه بوده و اين ضعف قدرت مالى به‌صورت کسر درآمد بروز مى‌کند که در ماليه جديد به‌عنوان کسر بودجه معقول شناخته شده است، بعضى از صاحبنظران کسر بودجه سرمايه‌گذارى‌هاى عمرانى را کسر بودجه نمى‌دانند، زيرا مخارج سرمايه‌گذارى‌هاى عمرانى را هزينه‌هاى توليدى مى‌دانند که در بلندمدت منجر به افزايش توليد ناخالص ملى خواهد شد.


يکى از منابع تأمين سرمايه‌گذارى‌هاى عمرانى انتشار اوراق قرضه دولتى است، چرا که تورم‌زا نبوده و سيستم بهينه‌اى را در جامعه ايجاد مى‌نمايد.


سرمايه‌گذارى‌ عمرانى به نفع کشورهاى در حال توسعه است ولى در بلندمدت. در کوتاه‌مدت اقشار آسيب‌پذير به‌دليل ضعف بنيهٔ مالى با مشکلات سر در گريبان هستند و در کوتاه‌مدت بايد با حمايت‌هاى دولتى آنها را در صحنه اقتصادى نگه داشت.