قانون بيمه، حقوق و تعهدهاى بيمه‌گران و بيمه‌گذاران و بيمه‌شدگان و استفاده‌کنندگان و منافع اشخاص حقمند و به‌طور کلى کردارها و پيوندهاى حقوقى ميان آنان را تنظيم کرده است و ضمانت اجراءهائى نيز براى تضمين اين حقوق و تکاليف در نظر گرفته است. ولى براى تحقق و تضمين اجراء درست و دقيق اين حقوق و تکاليف علاوه بر مراجع دادگسترى، ضرورت نظارت بر اعمال و کردارهاى شرکت‌هاى بيمه ايجاب مى‌کند که نهاد يا سازمانى وظيفه‌دار تحقق اين مهم باشد. به همين جهت در بيشتر کشورهاى جهان يک نهاد دولتى از طرف دولت مأمور نظارت بر شرکت‌هاى بيمه مى‌شود و فعاليت‌هاى بيمه‌اى را در مسير منافع حقمندان راهنمائى مى‌کند بدين‌سان حقوق نظارت به چهرهٔ بخشى از حقوق عمومى جلوه‌گر مى‌شود که جاى بحث دارد. در اين بخش مسئلهٔ حقوق نظارت يعنى مجموع قاعده‌ها و ضابطه‌هائى که براى تأسيس شرکت‌هاى بيمه، حسن اجراء فعاليت‌هاى بيمه‌اى و تضمين اجراء حقوق صاحبان حق و تحقق سياست‌هاى اقتصادى دولت وضع شده است مطالعه و بررسى مى‌شود. ولى در آغاز و پيش از پرداختن به اين بحث ضرورت دارد که معناى واژهٔ نظارت را از ديدگاه واژگانى و از ديدگاه حقوقى (قانونى) روشن کنيم.


نظارت به معناى نگريستن و نظر کردن در چيزى، مراقبت و ديده‌بانى از چيزى يا کارى، دقت و تأمل در چيزى يا کارى آمده است و ناظر به معناى نگرنده، ديده‌بان، حافظ و مراتب و عهده‌دار امرى بودن است.


از ديدگاه حقوقى (قانونى) در قانون اساسى، قانون مدنى، قانون تجارت و قانون تأسيس بيمهٔ مرکزى ايران و بيمه‌گرى اين واژه به‌کار گرفته شده و در اصول و مواردى از اين قانون‌ها، از واژهٔ ”نظارت“ و ”ناظر“ در معنا و مفهوم حقوقى (که بار حق و تکليف در آن بازتاب دارد) بهره گرفته است (جان‌على محمود صالحى، ”حقوق نظارت و ديده‌بانى در بيمه“، فصلنامهٔ صنعت بيمه، ش ۵۸، - تابستان ۱۳۷۹).


در ماده ۷۸ قانون مدنى آمده است: ”واقف مى‌تواند بر متولى ناظر قرار دهد که اعمال متولى با تصويب يا اطلاع او باشد“. قانون مدنى در مواد ۱۲۳۷، ۱۲۴۱، ۱۲۴۲ و ۱۲۴۷ دادستان (مدعى‌العموم) را نوعى ناظر بر اعمال قيم قرار داده و تصويب اعمال قيم قرار داده و اعمال قيم اشخاص محجور (صغير، سفيه و ديوانه يا مجنون) را در صلاحيت او مى‌داند. در اين زمينه مادهٔ ۱۲۴۷ مى‌گويد: ”مدعى‌العموم مى‌تواند اعمال نظارت در امور مولى عليه را کلاً يا بعضاً به اشخاص موثق و يا هيئت يا مؤسسه واگذار نمايد. شخص يا هيئت يا مؤسسه که براى اعمال نظارت تعيين شده در صورت تقصير يا خيانت، مسئول ضرر و خسارت وارده به مولى عليه خواهد بود“. حکم مادهٔ ۷۸ قانون مدنى در خصوص تعيين ناظر از طرف وقف‌کننده براى نظارت بر کارهاى متولى و متصدى ادارهٔ امور وقف به‌منظور حمايت از حقوق و منافع موقوفه است. اما بايد توجه داشت که صلاحيت ناظر بيش از صلاحيت و حدود و حقوق متولى نيست و در امتداد و طول آن است. بنابراين اختيار تأييد و تصويب کارهاى متولى يا متصدى وقف تا آنجا مجاز است که منافع مورد نظارت تأمين شود و زايد بر آن ضرورت ندارد. اين‌گونه نظارت را ”نظارت استصوابى“ يا نظارت تصويبى مى‌گويند. نوع ديگر نظارت را ”نظارت اطلاعى“ يا ”استطلاعى“ مى‌نامند و بدين معنا است که کارهاى متولى يا نمايندهٔ واقف مى‌بايد با اطلاع او باشد و عدم تصويب او خدشه و لطمه‌اى به‌کارهاى نماينده يا متولى وارد نمى‌کند. ناظر اطلاعى در صورت مشاهدهٔ خلافکارى از سوى متولى، موضوع را به دادگاه اعلام مى‌کند (محمدجعفر جعفرى لنگرودى ترمينولوژى حقوق، - ابن سينا، ۱۳۴۶).


مادهٔ ۴۲۷ قانون تجارت در مسئلهٔ ورشکستگى تاجر به تعيين ”عضو ناظر“ از سوى دادگاه توجه دارد و مادهٔ ۴۲۸ مى‌گويد: ”عضو ناظر مکلف به نظارت در ادارهٔ امور راجع به ورشکستگى و سرعت جريان آن است“ و مادهٔ ۴۲۹ قانون ياد شده وظيفهٔ ناظر را گزارش مسائل و اختلاف‌هاى ناشى از ورشکستگى به دادگاه مى‌داند. به هر حال از تصميم‌هاى ناظر يا نظارت‌کننده و خلافکارى يا تخلف او مى‌توان به دادگاه شکايت کرد.


در واقع ناظر از ديدگاه حقوق تجارت شخصى است که اعمال نمايندهٔ شخص يا اشخاصى را با معيارها و ضابطه‌هاى مقرر و معينى مى‌سنجد و درستى يا نادرستى آنها را مورد توجه قرار مى‌دهد و در حدود اختيار قانونى خود اقدام مى‌کند.


قانون اساسى جمهورى‌اسلامى نيز در اصل ۷۶ با اعطاء ”حق تحقيق و تفحص در تمام امور کشور“ به مجلس شوراى اسلامى، حق نظارت گسترده و فراگيرى به مجلس مذکور مى‌دهد که ناشى از سرشت و قدرت ملى آن است.


در واقع، مجلس شوراى هر کشورى طبق فلسفهٔ وجودى خود مى‌بايد نمايندهٔ خواست و خرد همگانى و بازتاب شخصيت و حاکميت ارادهٔ عمومى ملت باشد. در قانون اساسى جمهورى‌اسلامى نيز حاکميت ملت شاخه‌اى از حاکميت پروردگار عالم بر جهان هستى است ”... و هم او است که انسان را بر سرنوشت اجتماعى خويش حاکم ساخته است. هيچ‌کس نمى‌تواند اين حق الهى را از انسان سلب کند يا در خدمت منافع فرد يا گروهى خاص قرار دهد و ملت اين حق خداداد را از طرفى که در اصول بعد مى‌آيد اعمال مى‌کند“ (اصل ۵۶).


حق انتخاب کردن و حق انتخاب شدن از جملهٔ اين حقوق فطرى و خدادادى است و به همين جهت تصدى اجراء اين حقوق و نظارت بر آن از اهميت ويژه‌اى برخوردار است. اصل ۹۹ قانون اساسى، نظارت بر همهٔ انواع انتخابات کشور را بر عهدهٔ ”شوراى نگهبان“ گذاشته است که نوع و ماهيت حقوقى اين نظارت شايان بحث و بررسى و تفسير بايسته‌اى است و جا دارد که متخصصان حقوق اساسى و دانشمندان حقوق دربارهٔ معنا و مفهوم و هدف آن تحقيق و اظهارنظر کنند و تفسيرى سازگار با خواست و خرد همگانى و منافع ملت و دولت از آن به‌عمل آورند. به هر صورت، حقوق (وظايف و اختيارهاى) ناظر در طول و امتداد حقوق متولى يا متصدى امور است و هيچگاه نمى‌تواند بيش از حقوق و تکاليفى باشد که يک متولى يا متصدى اجرائى دارد زيرا در اين موضوع، صاحب اصلى حق انتخابات مردم است و در اين ميان متولى انتخابات (وزارت کشور) و ناظر بر آن (شوراى نگهبان) وظيفه‌اى جز تسهيل و تضمين اجراء درست و سالم حقوق ملت ندارند. افزون بر اين رئيس‌جمهورى، که ”مسئوليت اجراء قانون اساسى“ را در حدود حقوق و اختيارهاى خود بر عهده دارد، در سمت رياست هيئت‌وزيران بر کار وزيران نظارت دارد (اصل ۱۳۴ قانون اساسى).


تا اينجا مفهوم و معناى نظارت در حقوق ما روشن شد. اکنون ببينيم نظارت بر امور بيمه و بيمه‌گرى چگونه است؟ سرشت فعاليت‌هاى بيمه‌اى به‌دليل پيوند با حقوق و منافع مردم (مشتريان، حقمندان و زيانديدگان) ايجاب مى‌کند که کنترل و نظارتى بر کارهاى شرکت‌هاى بيمه صورت گيرد. اين سيستم کنترل و نظارت جنبهٔ جهانى دارد و پيشينهٔ آن به قرن نوزدهم برمى‌گردد. اين نظارت در اتريش از ۱۸۸۰ و در فرانسه از سال ۱۸۹۸ شروع شد.


عواملى که کنترل اقتصادى و مالى دولت‌ها بر شرکت‌هاى بيمه را توجيه مى‌کنند شامل: حفظ حقوق و منافع پس‌اندازکنندگان بيمهٔ عمر و بازنشستگى، حقوق و منافع بيمه‌گذاران و بيمه‌شدگان و استفاده‌کنندگان، حقوق زيانديدگان و مصدومان و بيماران و نفع اقتصادى و سياسى جامعه مى‌شود.


در واقع هدف اين کنترل راهنمائى حرفه و فعاليت بيمه‌گرى در مسيرى درست براى تأمين منافع افراد و اشخاص بيمه‌شده و اجراء سياست‌هاى اقتصادى و حمايتى دولت است. اين سيستم نظارتى از صد و بيست سال پيش (۱۸۸۰ ميلادى) در اروپا برقرار شد و به‌تدريج گسترش و رسائى يافته و در ديگر کشورهاى جهان معمول شده است. در ايران، سيستم کنترل معاملات بيمه‌اى نخست بر پايهٔ تصويبنامهٔ مورخ ۲۶ مهرماه ۱۳۱۶ هيئت‌وزيران برقرار شد که به‌موجب آن کليهٔ شرکت‌هاى بيمهٔ داخلى و خارجى مکلف شدند ۲۵ درصد از تمام معاملات بيمه‌اى خود را در برابر دريافت کارمزد معينى به شرکت سهامى بيمه ايران واگذار کنند. اين مقررات در سال ۱۳۳۲ تغيير يافت و به‌جاى وزارت تجارت، کار نظارت به وزارت اقتصاد واگذار شد و سرانجام با اجراء برنامه‌هاى توسعهٔ اقتصادى و ايجاد چند شرکت بيمهٔ خصوصى در کشور، ضرورت تهيه و تصويب قانون تأسيس بيمهٔ مرکزى ايران و بيمه‌گرى احساس شد و قانون آن در سال ۱۳۵۰ تصويب و به مرحلهٔ اجراء گذاشته شد.