مقدمه

شهر معاصر، دچار بحران شده و با مشکلات بسیاری از جمله رشد و توسعه نامتوازن، رشد جمعیت، کمبود زمین، آلودگی ها و ناهنجاری ها و ... مواجه گردیده است. در این وضعیت کالبد تاریخی و کهنه شهرها، که اکثراً هسته اولیه شهر بوده و در مرکز شهر قرار دارد، علیرغم قابلیت های بالقوه و سرمایه های ارزشمند، با چالش های بسیار دست به گریبان است و بخش وسیعی از این سرمایه ها از چرخه انتفاع خارج شده اند. عدم توجه به این امکانات، موجب از دست رفتن و اتلاف سرمایه های مادی و معنوی (فرهنگی، تاریخی، اجتماعی و اقتصادی) می گردد. این وضعیت، عمدتاً ناشی از نبود برنامه ای مدون و جامع نگر و نیز، فقدان راهبردها و بنیان های ساختاری است.

انسان از گذشته های دور، در شهرها و روستاها زندگی کرده و این مکان ها و فضاها را مطابق با نیازهای خود متحول نموده است. نیازها معمولاًً در پی اهداف به وجود می آیند و اهداف خود مبنای هر نوع برنامه ریزی هستند. احساس نیاز انسان به برنامه ریزی در طول تاریخ وجود داشته و اوج آن هنگامی بروز می کند که تورمِ توسعه و تراکمِ رشد در برخی مکان ها، سبب بروز عدم تعادل ها و ناهماهنگی های منطقه ای گردد.

برنامه ریزی پدیده ای جدید و نو می باشد. این علم در گذشته به صورت سنتی و تجربی انجام می گرفته است؛ اما در عصر تکنولوژی و همگام با پیشرفت علوم اقتصادی، اجتماعی و کالبدی به صورتی نو و با بهره گیری از روش های کمی، کیفی و رایانه ای ظاهر گشته است. افزایش جمعیت و نیازها از یک سو و محدودیت ها از سوی دیگر، لزوم تفکر برنامه ریزی را مطرح نمود. بنابراین برنامه ریزی در هر زمان و مکانی متأثر از اهدافی است که این اهداف، خود در پی نیازی مطرح می گردند.

برنامه ریزی شهری در مفهوم جدید از اوایل قرن بیستم، به منظور پاسخ دادن به شرایط ویژه تاریخی پس از انقلاب صنعتی شکل گرفت. تا پیش از انقلاب صنعتی، شهرنشینی و رشد شهرها بسیار محدود بود و به همان نسبت، مسائل و مشکلات شهری دامنه ای محدود داشت، از این رو نیازی به دخالت گسترده و آگاهانه انسان در محیط شهری نبود. از اواخر قرن نوزدهم اوضاع شهرها به شدت بحرانی شد؛ کارخانه ها و کارگاه های صنعتی در شهرها نزدیک مجتمع های زیستی استقرار یافتند. همزمان با این تحولات، روستاییان به شهرها مهاجرت کرده و به کارگران صنعتی مبدل شدند، زاغه نشینی و حاشیه نشینی رشد کرد و به سرعت بر وسعت شهرها افزوده شد.

شهرها به مثابه سیستمی مرکب، پیچیده و کلان در تغییر و تحول دائمی می باشند. شادابی، سرزندگی و ادامه حیات این سیستم، در گروی تحقق سه رکن برنامه ریزی، مدیریت و مشارکت شهروندان است. این سه رکن اصلی و هم پیوند به شهر تجسم می بخشند. شهرسازی در روند حفظ و توسعه شهر به ارکان برنامه ریزی و مدیریت شهری و به ابزار نظارت عمومی ، مشارکت وسیع مردمی و نیروهای اجتماعی نیازمند است تا شهر و شهرنشینی مناسب برای زندگی انسان محقق گردد. بافت های شهری به عنوان یک زیرسیستم از سیستم کلی (شهر) برای ساماندهی و تجدید حیات شهری، مستلزم حرکتی آگاهانه و نیازمند مجموعه راهبردهایی پیوسته و هماهنگ می باشند. بر همین اساس سامان دادن همه جانبه بافت های شهری در سایه تعریف و تأمین بنیان های ساختاری و حرکت با برنامه از پیش تعیین شده، تحقق پذیر می باشد.

تعاریف برنامه ریزی شهری(urban planning)

برای برنامه ریزی شهری نیز، همچون برنامه ریزی تعاریف گوناگونی ارائه شده است. از جمله، برنامه ریزی شهری ساماندهی کالبدی فضایی شهر می باشد که می توان آن را ساماندهی کاربری زمین جهت تأمین یک محیط مناسب برای زندگی دانست. به عبارت دیگر برنامه ریزی شهری، نوعی از برنامه ریزی فیزیکی است که درصدد ساماندهی کاربری زمین برای تأمین یک محیط کالبدی شایسته زندگی مدنی سالم است. همچنین گروهی برنامه ریزی شهری را تلاش برای تدوین اصولی در جهت پدید آوردن یک محیط کالبدی مناسب برای زندگی دانسته اند. (سعیدنیا، ۱۳۷۸)

برنامه ریزی شهری، عموماً فضایی محدود و دقیق دارد که با اجزاء و عناصر فضایی و جغرافیایی در ارتباط بوده و هدف کلی آن ایجاد ساختاری فضایی برای فعالیت ها می باشد. (سیف الدینی، ۱۳۸۱) برنامه ریزی شهری فرآیندی پویا دارد، چرا که شهر مانند یک موجود زنده می باشد که عوامل محیطی مکانیسم آن را متأثر می کنند؛ مثلاً مکانیسم اقتصادی به صورت ارزش زمین و اجاره بها سبب تحریک شهر می شود یا مکانیسم اجتماعی در قالب سنت ها، عادات و مذهب بر موجودیت شهر تأثیر می گذارد، از این رو تمام این عوامل در برنامه ریزی شهری مورد توجه قرار می گیرد. (زیاری، ۱۳۷۸) با توجه به موارد مذکور، ماهیت برنامه ریزی شهری بر روند مداوم، پیوسته و پایان ناپذیر شهرسازی و پویایی آن دلالت دارد. برنامه ریزی شهری با دید وسیعی که دارد تمام عوامل مؤثر بر شهر را مورد توجه قرار داده، در عین حال نیز دارای انعطاف پذیری لازم برای اجتناب از وضعیت های صُلب و غیرقابل تغییر می باشد. در مجموع برنامه ریزی شهری، عبارت است از تعیین سیاست های کلی دستگاه های اجرایی یک شهر، با توجه به راه حل های محکم و اجرایی گوناگون برای تخصیص منابع و امکانات و اولویت بندی آن ها در جهت رفع نیازها به ترتیبی که اسباب و عوامل رفاه و خدمات در یک شهر فراهم آید. برنامه ریزی شهری ماهیتی پویا و انعطاف پذیر، اما نه تأثیرپذیر دارد. (امکچی، ۱۳۷۶)

برنامه ریزی شهری فرآیندهای ذهنی و عملی یک سری تصمیم های سنجیده در امور شهری است که با رعایت قیودات خاص خود، شیوه و شکل رابطه انسان را با محیط شهری در قالب ابنیه، طراحی و طبقه بندی می کند. در ادامه، طرح ریزی شهری فرآیندهای ذهنی منبعث از برنامه ریزی شهری را با رعایت هندسه، فیزیک و کاربرد مناسب در عرصه فضایی یا بستر جغرافیایی شهر، شکل داده و آن را از مقوله ذهنی به عینی تبدیل کرده و به آن تجسم فضایی می بخشد. چگونگی این تجسم فضایی، شیوه و حدود دخالت انسان را در عرصه شهر مشخص می کند.

حاصل برنامه ریزی شهری و طرح ریزی شهری مجموعه مدونی است که به صورت ابزار تصمیم گیری در اختیار تصمیم گیران یا مدیران شهری قرار می گیرد؛ چرا که تصمیم گیری براساس ملاحظات، امکانات و محدودیت ها انجام شده و به اجراء در می آید. (رهنمایی و شاه حسینی، ۱۳۸۳) برنامه ریزی شهری در چارچوب فرآیند

برنامه ریزی به عنوان "فرآیند تعیین اقدام های آتی مناسب"، جهت برطرف کردن نیازهای فعلی و آینده (اعم از نیازهای کمی و کیفی) می تواند نقش و اهداف متعددی را مدنظر داشته باشد که برخی از آن ها عبارتند از : (دیویدف و راینر، ۱۹۶۲)

عقلایی کردن اقدام ها(Efficiency & Rational Action)

تخصیص بهینه منابع محدود به صورتی کارآ و براساس ارجحیت ها و اولویت ها، به صورتی که هرچه بیشتر بتواند به اهداف مدنظر جامعه در تأمین نیازها نزدیک تر شود؛

برقراری تعادل بین عرضه و تقاضا(Equilibrate Supply & Demand)

(به منظور تأمین عادلانه تر نیازها)؛

گسترش دامنه انتخاب(Widening Range of Choice)

برنامه ریزی شهری متناسب با اهداف نهایی، راه حل های متفاوت و مفاهیم برنامه ریزی به انتخاب ها جهت می دهد، به طوری که با داشتن ابتکار عمل و حق انتخاب، می توان به پیشواز حوادث رفته و آینده شهر را ساخت و در صورت لزوم سرنوشت آن را تغییر داد؛

ایجاد مصالحه بین نفع جامعه و منافع گروه های خاص

در فرآیند برنامه ریزی شهری، سازگاری، مصالحه و هماهنگی بین منافع متباین فراهم می گردد و هنر برنامه ریزی این است که بتواند تعامل و تعادلی بین گروه های ذی نفع ایجاد کند؛

با گسترش حوزه برنامه ریزی و افزوده شدن بر دایره عمل برنامه ریزی شهری، مفاهیم جدیدی به حوزه برنامه ریزی و برنامه ریزی شهری اضافه می شود، بر همین اساس در مورد اصول بنیادی و مفاهیم پایه در برنامه ریزی شهری، اختلاف نظرهایی وجود دارد. با این وجود، برخی از اصول بنیادین برنامه ریزی شهری برای ساماندهی شهر همچون "عدالت"، "کارآمدی"، "کیفیت محیطی" و "سرزندگی"(Equity, Efficiency, Environment Quality & Livability) ، مورد تأکید تمامی برداشت های مختلف از برنامه ریزی شهری می باشد. این اصول، پایه هر نوع هدف گذاری می باشند. (سعیدنیا، ۱۳۷۸)

یکی از این اصول، عدالت به معنی توزیع متناسب عملکردها و خدمات و دسترسی مناسب به مراکز خدمات دهی و فعالیتی، بدون تبعیض و تفاوت گذاری بین ساکنان مناطق مختلف است. این اصل با معیارهای انصاف در تسهیم و تقسیم منابع شهری، تأمین امکانات برای همه اجتماعات شهری، تأمین دسترسی کافی به خدمات و تسهیلات و تأمین اشتغال و مسکن برای همه افراد مناطق برآورده می شود. (همان)

کارآیی، اصل مهم دیگری است که به معنی ایجاد سازمان فضایی و عملکردی مناسب در جای گیری فعالیت ها و همچنین تأمین ارتباطات لازم بین عملکردها و استفاده کنندگان برای بالا بردن میزان کارآمدی در کارکردهای شهری می باشد. این اصل با معیارهایی چون "مرکزیتی پویا"، "انطباق پذیر" و "رقابت طلب"( Dynamic, Adaptable & Competitive Centerality) ، ساختاری منسجم از روابط فضایی مکانی مؤثر بین فعالیت ها و مدیریت کارآمد برای اجراء طرح ها تحقق می یا بد. (همان)

حفظ کیفیت محیطی یا کالبدی، اصل دیگر برنامه ریزی شهری است که هدف آن، افزایش مطلوبیت فضاهای کالبدی برای کار، زندگی، تفریح و عملکردهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی است. منظور از کیفیت محیطی، آن است که مجموعه شهری نه تنها به هویت فضایی و کالبدی، بلکه به جامعه مدنی نزدیک گردد. (سعیدنیا، ۱۳۷۸)

حیات و سرزندگی، اصل دیگر برنامه ریزی شهری است. این اصل در فضاهای شهری از چگونگی شکل گیری و زیبایی شناختی فضای حیاتی برای کار، تفریح، حرکت، توقف و تجمع در زندگی اجتماعی و فعالیت پدید می آید. این اصل با معیارهایی چون فرم شهری مطلوب، حفظ هویت فرهنگی و تداوم تاریخی، تنظیم کالبدی فضاهای شهری متناسب با الگوی رفتاری جامعه، تنوع، انتخاب و توانایی در تأمین عملکردهای گوناگون شهری، تأمین امکانات برای تفریح و گذراندن اوقات فراغت و تأمین فضاها و مکان های مناسب برای کار تحقق می یابد. (همان)

در مجموع می توان اهداف برنامه ریزی شهری را به طور عمومی ؛

ـ ساماندهی و نظام دهی فعالیت ها و عملکردها،

ـ بالا بردن کار آیی و راندمان اقتصادی،

ـ برقراری عدالت اجتماعی،

ـ ارتقاء رفاه عمومی،

ـ کاربری مطلوب زمین و حفظ و ارتقاء کیفیت محیط کالبدی و مکان زندگی دانست. (همان)

مهم ترین ویژگی های برنامه ریزی شهری که از نظر تهیه و اجراء طرح های شهری حائز اهمیت می باشد، به این شرح است : (م.م فرنهاد، ۱۳۷۶)

برنامه ریزی شهری با موضوعات عام سر و کار دارد که به اهداف و منافع گروه های مختلف اجتماعی مربوط می شود؛

اهداف و مقاصد برنامه ریزی شهری و ابزار رسیدن به آن ها، در اغلب موارد نامشخص و غیرمطمئن است؛

انواع روش ها و ابزارهای مختلف در برنامه ریزی شهری برای تجزیه و تحلیل و انتخاب گزینه ها استفاده می شود؛

اثرات و نتایج برنامه ریزی در بلندمدت و با گذشت زمان قابل تشخیص است، از این رو بازنگری و اصلاح آن ها با مشکل مواجه می گردد؛

فرآیند برنامه ریزی شهری

"فرآیند"(Process) مجموعه فعالیت های منسجمی است که هدف و راه حل را به هم پیوند می دهد. به عبارت دیگر تسلسل منطقی و هدفمند تعدادی فعالیت را فرآیند گویند. (بحرینی، ۱۳۷۹) فرآیند برنامه ریزی، تلاشی است برای ایجاد چارچوبی مناسب که طی آن برنامه ریز بتواند برای رسیدن به راه حل بهینه اقدام کند. فرآیند برنامه ریزی، رشته فعالیت هایی است برای روشن کردن درک ما از ماهیت مسائلِ نیازمند به رسیدگی، راه حل های احتمالی موجود و شایستگی نسبی این راه حل ها، با هدف این که برنامه ریزی از هنگام شناخت مسأله، آغاز و تا مرحله اجراء و بازنگری ادامه یابد. بنابراین فرآیند برنامه ریزی شهری و منطقه ای، نباید مجموعه ای رخدادی یا تصادفی باشد، بلکه باید فرآیندی پیوسته باشد، بدون هیچ آغاز و پایان قطعی. (بحرینی، ۱۳۷۷)

اختلاف نظرهایی در مورد اجزاء تشکیل دهنده، ترتیب درست فعالیت ها و تعیین محل اهداف کلی در فرآیند برنامه ریزی وجود دارد، از این رو هیچ الگوی تعمیم یافته ای وجود ندارد که بتوان به آسانی آن را برای هدف های خود به کار گرفت. اجزاء تشکیل دهنده فرآیند برنامه ریزی از سه مرحله تا یازده مرحله متغیر می باشد. گروهی به وجود سه سطح "شناخت"، "تحلیل" و "اجراء"( Recognition, Analysis & Performance) در این فرآیند معتقد می باشند.

از دیدگاه "لچفیلد" فرآیند برنامه ریزی شامل مراحل هفت گانه می باشد؛ تصمیم برای برنامه ریزی و تهیه طرح، شناسایی اهداف کلی، بیان مقاصد اجرایی، طرح گزینه ها، ارزیابی، اجراء، مرور و نظارت. (زبردست، ۱۳۸۰) دیدگاه دیگر، فرآیند برنامه ریزی را شامل پنج مرحله می داند؛ پژوهش محیط براساس ارزش های مشخص و گروهی، نیازها و خواسته ها، تعیین اهداف، تعیین راه های رسیدن به اهداف، ارزش یابی راه های ممکن، اقدام. (شیعه، ۱۳۷۷)

الگوی دیگری برای فرآیند برنامه ریزی وجود دارد که شامل یازده مرحله است؛

۱) شناخت اولیه و تعریف مسأله

۲) تصمیم به اجراء و تعریف وظیفه برنامه ریزی،

۳) گردآوری یافته ها

۴) تجزیه و تحلیل و پیش بینی

۵) تعیین موانع و اهداف خاص،

۶) تنظیم معیارهای کارکردی،

۷) طرح برنامه

۸) آزمون راه حل های پیشنهادی

۹) ارزش یابی طرح

۱۰) تصمیم گیری، اجراء

۱۱) بازنگری پیشرفت های برنامه ریزی در طول زمان.

(سیف الدینی، ۱۳۸۱)

در این الگوها، فعالیت ها به صورت فرآیندی خطی آرایش یافته اند، به طوری که در پیشروی به سوی تصمیم گیری نهایی، اتمام کار در هر مرحله به مرحله بعد می انجامد. در حالی که این نوعی ساده سازی الگو برای ارائه و تجزیه و تحلیل است، بهترین روش آن است که در مراحل مختلف، فرآیند را دور زده و مراحل مختلف را دوباره به جریان انداخت. به چرخش درآوردن دوباره طرح به تولید گزینه های بهتر و اصلاح فرآیند برنامه ریزی می انجامد.

"برایان مک لافلین"، فرآیند برنامه ریزی را شامل شش گام می داند؛ تصمیم گیری در مورد انجام برنامه ریزی، تعیین اهداف و مشخص کردن اهداف اصلی، مطالعه طُرُق مختلف برخورد با مسأله به کمک مدل ها، ارزیابی گزینه های پیشنهادی با مراجعه به ارزش ها (هزینه فایده)( Cost Benefit) ، عمل کردن از طریق سرمایه گذاری عمومی و خصوصی، بازبینی و نظارت مستمر. (هال، ۱۹۹۲)

در مجموع، فرآیند برنامه ریزی شامل گام های متعددی در زمینه تعداد، مراحل، ترتیب و یا همزمان انجام شدن بعضی از مراحل می باشد، به طوری که براساس دیدگاه های مختلف صاحب نظران فرآیند برنامه ریزی می تواند بین سه تا یازده گام در تغییر باشد. یکی از گام های مهم و اولیه در فرآیند برنامه ریزی، تعیین "موضع" و جایگاه برنامه ریزی در رویکرد به مسأله است. در یک تقسیم بندی کلی، برنامه ریزی می تواند در این زمینه تابع دو سنت فکری بوده و یکی از دو موضع زیر را انتخاب نماید : (امین زاده، ۱۳۷۶)

۱) دیدگاه ارزش گذار

در این موضع برنامه ریز، برنامه ریزی را فرآیندی فکری تلقی نموده و با ارزش های از پیش تعیین شده با مسأله برخورد کرده و اقدام به حل آن می نماید؛

۲) دیدگاه ارزش پذیر

در این موضع برنامه ریز، برنامه ریزی را حاصل فرآیند ی اجتماعی تلقی می نماید، به طوری که برنامه ریز در گام اول فاقد موضعی ارزشی می باشد و سعی می کند ارزش ها را از جامعه ای که تحت برنامه ریزی قرار می گیرد، به دست آورد. در این روش برنامه ریز نقش هماهنگ کننده بین دیدگاه های مختلف مسئولین، تصمیم گیرندگان، مجریان و مردم را بر عهده دارد و تنها در این صورت است که تحقق اهداف طرح امکان پذیر می شود؛

در دوره اول برنامه ریزی موضع ارزش گذار بیشترین طرفدار را داشت، ولی در سال های اخیر برنامه ریزی موضع ارزش پذیر مورد توجه قرار گرفته است.

تدوین و گردآوری:

مهندس سعید محمودی ـ کارشناس ارشد برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای دانشکده هنر دانشگاه اصفهان

مهندس عادل محمودی ـ دانشجوی کارشناسی ارشد برنامه ریزی شهری و منطقه‌ای دانشگاه تربیت مدرس تهران ـ خبرنگار طراحی و برنامه‌ریزی شهری سرویس مسائل راهبردی خبرگزاری دانشجویان ایران