آشنایی با ساختار شورای نگهبان

اعضای شورای نگهبان در جایگاه حقوقی و سیاسی برجسته ای قرار گرفته اندو نقش بسیار اساسی و تعیین کننده ای بر مقدرات سیاسی کشور دارند نظارت بر تدوین قوانین, تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات و همه پرسی, شورای نگهبان را در مرجعیت تام, نهائی و غیر قابل اعتراضی قرار داده است

اعضای شورای نگهبان در جایگاه حقوقی و سیاسی برجسته‏ای قرار گرفته‏اندو نقش بسیار اساسی و تعیین کننده‏ای بر مقدرات سیاسی کشور دارند.نظارت بر تدوین قوانین، تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات و همه‏پرسی، شورای نگهبان را در مرجعیت تام، نهائی و غیر قابل اعتراضی قرار داده است.

● جایگاه شورای نگهبان

۲۲۳.قانون اساسی بیان کننده سلوک و رفتار متقابل حکومت و مردم، تعیین کننده صلاحیتها و حدود اقتدارات زمامداران و نشان دهنده اصول و ارزشهایی است که اکثریت جامعه طالب آنند.این قانون، به عنوان یک سند سیاسی و میثاق اجتماعی،علی الاصول، باید از برتری لازم الاحترامی برخوردار باشد.به همین جهت، ایجاد و ۲ (تأسیس آن، از یک سو، و حفظ و مراقبت آن از سوی دیگر، باید بر عهده مقام شامخ صالحی باشد که اصول مذکور را تدوین و از طریق نظارت اجرای آن را تأمین نماید.

اندیشمندان سلف حقوق اساسی، همانگونه که در مقام بیان قوای حاکم (۱)برآمده‏اند، در تجربیات اولیه خود، ضرورت پیش‏بینی قوای مؤسس (۲) را نیز از نظر دورنداشته‏اند.پیشنهاد ایجاد «قوه موسس ناظر» (۳) همچنین «قوه مؤسس قانونگذار» (۴) را به سی دی یس (۵) رجل انقلابی (سال سه) فرانسه در تدوین قانون اساسی ۱۷۹۵ نسبت می‏دهند که علی رغم مخالفتهای اولیه، نظر وی بالاخره در قانون اساسی ۱۷۹۹

(سال هشت) تحت عنوان «سنای نگهبان» (۶) مورد تصویب قرار گرفت. (۷) این موضوع در قانون اساسی ۱۹۴۶ به نام «کمیته قانون اساسی» (۸) و بالاخره در قانون اساسی ۱۹۵۸ تحت عنوان «شورای قانون اساسی» (۹) با نظارت‏های متنوع پیش‏بینی گردید.

تدوین کنندگان پیش‏نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در فصل دهم(اصول ۱۴۲ تا ۱۴۷) عنوان «شورای نگهبان قانون اساسی» را برگزیدند (۱۰) که با توجه به مشابهت آن (از نظر شکل‏گیری و وظایف) با اصول و مواد قانون اساسی مذکور (۱۱)

مقتبس از آن قانون به نظر می‏رسد، هر چند که نظارت شرعی بر قوانین مصوب مجلس توسط علمای طراز اول در اصل دوم قانون اساسی مشروطیت (۱۲۸۵) در ایران سابقه دارد (۱۲).

اصول نود و یکم تا نود و نهم قانون اساسی، در قسمت آخر «فصل ششم ـ قوه مقننه»بدون ذکر عنوان مستقل «شورای نگهبان» وظایف و اختیارات آن را بیان نموده است.علاوه بر آن، برخی از وظایف شورا در اصول و فصول دیگر نیز مورد تأکید قرار گرفته است.

وظایف گوناگون شورای نگهبان (تطبیق قوانین با قانون اساسی و شرع، تفسیر قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و همه‏پرسی و..). اقتضای آن را داشت که فصل جداگانه برای آن اختصاص داده شود.اما، تأکید اولای اصل نود و یکم در تشکیل آن شورا«پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها» می‏باشد.بدین خاطر است که، این شورا را می‏توان در بیشترین ارتباط با قوه مقننه دانست، بدون آنکه سایر وظایف آن نادیده گرفته شود.

واگذاری موارد مهم نظارت به شورای نگهبان منطقی به نظر می‏رسد.زیرا سپردن این چنین نظارتهایی به نهادی همسطح (همچون قوای سه گانه که ارتباط متقابل دارند)تضمین برتری قانون اساسی را تأمین نمی‏کند.

▪ بند اول ـ اعضای شورا

اصل نود و یکم ترکیب دوگانه‏ای را برای شورا قائل شده است:

اول ـ فقهاء و شرایط آنها.۲۲۴ «جمهوری اسلامی ایران نظامی است بر پایه ایمان به...وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین...که از راه...اجتهاد مستمر فقهای جامع الشرایط بر اساس کتاب و سنت معصومین سلام الله علیهم اجمعین...قسط و عدل و استقلال...و همبستگی ملی را تأمین می‏کند» (۱۳) و «دین رسمی ایران، اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری است» . (۱۴)نتیجه این اصول، حاکمیت و اعمال فقه شیعه بر کلیه امور و شؤون و مناسبات جامعه و همچنین نهادها و اعمال زمامداری است، به ویژه آنکه:«کلیه قوانین و مقررات...باید بر اساس موازین اسلامی باشد...» . (۱۵)

این رسمیت و حاکمیت فقه شیعه، علما و فقهای شیعه را به نظارت می‏طلبد تا احکام و موازین اسلامی به نحو شایسته در تمامی جامعه اعمال شود.از آنجا که مهمترین وظیفه شورای نگهبان «پاسداری از احکام اسلام» می‏باشد، نیمی از اعضای آن عبارتند از «شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز.انتخاب این عده با مقام رهبری است» . (۱۶)

الف) فقاهت

۲۲۵.فقه، علم به احکام اسلام بر اساس منابع اسلامی (قرآن و سنت) به صورت تفصیلی بوده و فقیه کسی است که به این علم مسلط و محیط باشد.او کارشناس ورزیده‏ای است که با درک مفاهیم احکام اسلام به نحو مبسوط، پس از بررسی و تجزیه و تحلیل موضوعات مبتلا به جامعه، حکم متناسب با هر موضوع را کشف و اعلام می‏دارد.فقهای شورای نگهبان، در مقام قانونی خود و با اظهارنظر رسمی، احکام اسلام را از قوه به فعل درمی‏آورند و نظر آنان قطعی و لازم الاجراء است.

ب) عدالت

۲۲۶.عدالت عبارت از نیروی باطنی است که شخص را بر انجام اعمال واجب واداشته واز انجام اعمال حرام به طور کلی بر حذر می‏دارد.لازمه نصب فقها در بیان احکام دین عدالت است.در تفسیر آیه ۷۹ سوره بقره، در مورد سرزنش آنانکه مطالبی را با دست خود می‏نویسند و آن را به خدا نسبت می‏دهند (۱۷) به نقل از امام حسن عسکری علیه السلام ومنسوب به امام صادق علیه السلام آمده است که: در بین فقهایی که از گناه احتراز، دینشان راحفظ، با هوای نفس خویش مخالفت و دستورات خدا را اجرا می‏کنند، مردم باید ازایشان پیروی نمایند. (۱۸) فقهای شورای نگهبان، با توجه به وظایفی که دارند در مقام قضاوت سیاسی (۱۹) سرنوشت قوانین، انتخابات و اعمال سیاسی را رقم می‏زنند.به

عبارت بهتر، آزادیهای گوناگون مردم و تار و پود جریانات سیاسی تحت الشعاع نظرات لازم الاتباع فقهای مذکور است.به همین دلیل مراتب عدالت و تقوای آنان باید بسیارقوی و متناسب با این منصب مهم و سرنوشت‏ساز اجتماعی باشد.خصوصا آنکه، این فقیهان باید از علقه‏ها و گرایش‏های سیاسی و گروهی، حقا و جدا مبرا باشند، تا ملت، باوجود اعتقادشان به حکومت حق و عدل (۲۰) ، نسبت به صحت عمل آنان کوچکترین تردیدی به خود راه ندهند.

ج) آگاهی به مقتضیات زمان

۲۲۷.در گردش زمان، تحولات و تغییرات شرایط زندگی اجتماعی هیچوقت متوقف نبوده و نخواهد بود.پدیده‏های گوناگون، یکی پس از دیگری به ظهور می‏رسد و مسائل جدید اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و حقوقی همواره در حال حدوث و ظهوراست.منابع اصلی (قرآن و سنت) همیشگی، ثابت و لا یتغیرند. (۲۱) اما، مستحدثات زمان با مسائل و موضوعات زمان گذشته نوعا متفاوت است.هنر اصلی فقها، در باب همیشه مفتوح اجتهاد، آنست که موضوعات و مستحدثات زمان خود را به خوبی تشخیص دهند و آنگاه ارتباط منطقی بین احکام لا یتغیر و موضوعات دائم التغییر ایجاد نمایند.با این توصیف، چه بسا نظرات فقهای گرانقدر سلف که به مقتضای زمان خود بسیار ارزنده ومعتبر بوده است، در زمان حاضر قابل استفاده نباشد.بنابراین، وظیفه فقهای شورای نگهبان آن است که با درک مراتب تغییر و آگاهی به مقتضیات روز، خود را برای ایفای وظایف خطیر نظارت در «پاسداری از احکام اسلام» بر اساس شرایط خاص زمان، آماده سازند .

▪ دوم ـ حقوقدانان

۲۲۸.قانون اساسی مستند کار زمامداری، خصوصا قانونگذاری است و اجرای درست آن مورد انتظار جامعه می‏باشد.اصول قانون اساسی حاوی قواعد عدیده حقوقی است و در آن آرمانها، علایق و حقوق و آزادیهای مردم نهفته است.این قانون، دستورات شکلی بی‏چون و چرایی را مقرر می‏دارد که اجرای صحیح آن می‏تواند ضامن حقوق و آزادیها ومنافع ملت باشد.بنابراین، نظارت حقوقی برای حفظ دست‏آوردهای قانون اساسی که خواست مردم است، ضرورت پیدا می‏کند.نظر به اینکه، یکی از وظایف مهم شورای نگهبان پاسداری از قانون اساسی است،نیم دیگر اعضاء آن عبارتند از: «شش نفر حقوقدان، در رشته‏های مختلف حقوقی، ازمیان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می‏شوند و با رأی مجلس انتخاب می‏گردند» .

الف) شرایط حقوقدانان

۱.۲۲۹ ـ قانون اساسی تکیه و تأکید به مسلمان بودن حقوقدانان نموده است.علت آنرامی‏توان مربوط به اصل حاکمیت اسلام در اعمال زمامداری دانست و عمل شورای نگهبان از جمله اعمال حاکمیت و زمامداری به شمار می‏رود.از طرف دیگر، شورای نگهبان، در مقام نظارت، ناگزیر از تفسیر و بهره‏جویی از نظریات علمی، فقهی و حقوقی است.به هنگام تفسیر، ممکن است حقوقدان غیر مسلمان دست به تفسیری بزنند که هماهنگ با موازین اسلام نباشد.بدین خاطر، به نظر می‏رسد که قانون اساسی، در جهت هماهنگی مزبور، برای حقوقدانان شرط مسلمان بودن را قائل شده باشد.

۲) اگر اصطلاح «حقوقدان» را عنوان فارغ التحصیلان دوره کارشناسی رشته حقوق بدانیم، او کسی است که اطلاعات عمومی و کلی از معلومات حقوقی را پیدا کرده و قادربه درک و پاسخگویی مسائل ساده و غیر پیچیده در زمینه مربوطه می‏باشد.اما، برای تطبیق اعمال سیاسی و مصوبات قانونی با اصول قانون اساسی علم و اطلاعات وتجربیات عملی بیشتری لازم است.به همین منظور، قانون اساسی «رشته‏های مختلف حقوق» را اضافه نموده است.تخصص در رشته‏های مختلف حقوقی، از نظر علمی کارشناسی ارشد و دکتری، و از نظر عملی داشتن سوابق ممتد و مفید در مشاغل قضایی،حقوقی و وکالت دادگستری می‏باشد.بدین ترتیب، به نظر می‏رسد که مراتب علمی بالا وتجربیات عملی مفید شرط لازم برای تخصص در هر یک از «رشته‏های مختلف حقوقی»باشد تا حقوقدانان عضو قادر به تفسیر و اظهار نظر مقبول و عالمانه باشند.در این صورت، در ترکیب کلی شورای نگهبان بین حقوقدانان متخصص و فقهای آگاه به زمان،هماهنگی لازم و شایسته در استنباط و اظهار نظر ایجاد خواهد شد.

ب) انتخاب حقوقدانان

۲۳۰.قوه قضائیه به لحاظ ارتباط موضوعی، بیشترین و اصولا با تجربه‏ترین حقوقدانان را در اختیار دارد.قضات، به خاطر آنکه دائما در حال تحقیق رسیدگی و صدور حکم وتفسیر و تطبیق قوانین هستند، نوعا افرادی ورزیده، کار آمد و متخصص در زمینه‏های مختلف حقوقی می‏باشند.به همین خاطر است که قانون اساسی پیشنهاد و معرفی آنان را برای انتخاب به رئیس قوه قضائیه سپرده است.البته، این امر مانع از آن نیست که وی از بین علما و استادان رشته حقوق افرادی را شناسایی و معرفی نماید.

حقوقدانان مورد نظر به وسیله مجلس انتخاب می‏شوند.برای آنکه مجلس قادر به انتخاب باشد، رئیس قوه قضائیه علی الاصول باید تعداد بیشتری را معرفی نماید.قانون اساسی در این خصوص صراحت دارد که «شش نفر حقوقدان...از میان حقوقدانان...انتخاب می‏گردند «بدون آنکه حداقل و حداکثر آن را تعیین کرده باشد.در موردمعرفی شدگان روال معقول دو برابر به نظر می‏رسد تا مجلس با دست باز، پس از مطالعه وشناسائی معرفی شدگان، قادر به انتخاب اصلح باشد.این موضوع ظاهرا در انتخاب حقوقدانان اولین دوره مجلس شورای اسلامی مد نظر قرار گرفته و برای انتخاب شش نفر دو برابر معرفی شده است. (۲۲) انتخاب حقوقدانان در مجلس به طریق اخذ رأی مخفی با ورقه (۲۳) و با رأی اکثریت مطلق حاضرین صاحب رأی (۲۴) خواهد بود.

▪ سوم ـ شرایط مترتب بر موقعیت اعضاء شورا

۲۳۱.اعضای شورای نگهبان در جایگاه حقوقی و سیاسی برجسته‏ای قرار گرفته‏اندو نقش بسیار اساسی و تعیین کننده‏ای بر مقدرات سیاسی کشور دارند.نظارت بر تدوین قوانین (۲۵) ، تفسیر قانون اساسی (۲۶) و نظارت بر انتخابات و همه‏پرسی (۲۷) ، شورای نگهبان را در مرجعیت تام، نهائی و غیر قابل اعتراضی قرار داده است.با این ترتیب، اعضای مذکور (فقها و حقوقدانان)، در مقام ایفای وظایف مهم خود، باید از آنچنان قدرت معنوی، اعتقاد و بیطرفی برخوردار باشند که نسبت به مجموعه فعل و انفعالات سیاسی زیر نظر خود، جز طی طریق عدالت عمل نکنند.

سهم عمده‏ای از اوصاف شایسته این مقام شامخ را در شخصیت فردی هر یک ازاعضاء می‏توان یافت که مقام رهبری، به هنگام انتصاب فقهاء و نمایندگان، به هنگام انتخاب حقوقدانان، باید دقت و هوشیاری لازم و کافی را در شناسایی و تعیین افراد شایسته به خرج دهند.اما، پاره‏ای از شرایط همچون بیطرفی، به موقعیت، مشرب و منصب سیاسی و یا وضعیت شغلی افراد مورد نظر بستگی دارد.بدین جهت، شرایط ذیل برای احراز عضویت شورای نگهبان ضروری و منطقی به نظر می‏رسد:

الف) منع جمع عضویت شورا با سایر مشاغل حکومتی و دولتی

۲۳۲.داشتن هر گونه شغل رسمی دولتی و حکومتی دیگر برای اعضای شورای نگهبان ضرورتا باید ممنوع باشد، در غیر این صورت، اقتدار حاصله ناشی از مشاغل و سمتهای دیگر (خصوصا مواردی که به طور مستقیم یا غیر مستقیم موضوعا تحت نظر شورای نگهبان است) بر نظارت و تصمیم‏گیری شورا، در حد انحراف از بیطرفی، مؤثر خواهدبود.

پی‏نوشت‏ها:

. (executif et judicirs۰۳۹;legislatiff) Pouvoirs Gouvernants ـ ۱

.Pouvoirs Constituants ـ ۲

.Pouvoir Constituant Sanctionneur ـ ۳

.Pouvoir Constituant Determinateur ـ ۴

.Sieyes ـ ۵

.Senat Conservateur ـ ۶

.۱۰۲: Georges Burdeaux Droit constitutionnel et institutions politiques.L.G.D.J.۱۹۷۴ P ـ ۷

.Comite constitutionnel ـ ۸

.Conseil constitutionnel ـ ۹

۱۰ ـ مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (یاد شده) ج ۴ ص .۲۰

.Titre ۷ art ۵۶ a ۶۳ (۴ octobre ۱۹۵۸) Constitution francaise ـ ۱۱

۱۲ ـ اصل دوم قانون اساسی مشروطیت: «مجلس مقدس شورای ملی که با توجه و با تأیید حضرت امام عصر عجل الله فرجه...و مراقبت حجج اسلامیه...و عامه ملت ایران تأسیس شده است باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیر الانامصلی الله علیه و آله و سلم نداشته باشد و معین است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه، با قواعد اسلامیه بر عهده علمای اعلام ادام الله برکات وجودهم بوده و هست.لهذا رسما مقرر است در هر عصری از اعصار هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علما که دارای صفات مذکور باشند معرفی به مجلس شورای ملی نمایند.پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی به اتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که درمجلسین عنوان می‏شود به دقت مذاکره و غوررسی نموده هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیأت علما، در این باب

مطاع و متبع خواهد بود و این ماده تا زمان حضور حضرت حجت عجل الله فرجه تغییرپذیر نخواهد بود» .

۱۳ ـ اصل دوم قانون اساسی.

۱۴ ـ اصل دوازدهم قانون اساسی.

۱۵ ـ اصل چهارم قانون اساسی.

۱۶ ـ اصل نود و یکم قانون اساسی.

۱۷ ـ سوره بقره آیه ۷۹: فویل للذین یکتبون الکتاب بایدیهم ثم یقولون هذا من عند الله لیشتروا به ثمناقلیلا فویل لهم مما کتبت ایدیهم و ویل لهم مما یکسبون.

۱۸ ـ فاما من کان من الفقهاء صائنا لنفسه، حافظا لدینه، مخالفا علی هواه مطیعا لامر مولاه، فللعوام ان یقلدوه و ذالک لا یکون الا بعض الفقهاء الشیعة لاکلهم... (طبرسی: کتاب الاحتجاج.چاپ نجف.صفحات۲۵۴ و ۲۵۵) .

.Juridiction politique ـ ۱۹

۲۰ ـ اصل اول قانون اساسی.

۲۱ ـ حلال محمد حلال الی یوم القیامة و حرامه حرام الی یوم القیامة.

۲۲ ـ صورت مذاکرات مجلس شورای اسلامی.سال ۱۳۵۹، جلسات ۱۷ و .۱۸

۲۳ ـ ماده ۱۲۵ آیین نامه داخلی مجلس.

۲۴ ـ ماده ۱۱۹ همان آیین نامه.

منبع:حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج ۲، سید محمد هاشمی