پول اضافه برای افزایش یارانه وجود ندارد

آیا پرداخت یارانه نقدی به همه خانوارها روش موفقی بوده است
پاسخ به طور صریح خیر است

«آیا قانون بودجه سال ١٣٩٦ اجازه می دهد یارانه نقدی افزایش پیدا کند؟».

پاسخ به طور صریح «خیر» است.

«آیا منبع آزاد دیگری برای افزایش یارانه نقدی وجود دارد؟».

پاسخ به طور صریح «خیر» است.

«آیا اقدام های دولت در تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی قانونی بوده است؟».

پاسخ به طور صریح «بله» است.

همین چهار سؤال و جواب کوتاه پاسخ همه وعده های انتخاباتی کاندیداهایی است که هوس یارانه های نقدی پروپیمان تر در دل مردم و سر جوانان می اندازند. این چهار پرسش و پاسخ، نه سخن منتقدان کاندیداهاست، نه با هدف انتخاباتی منتشر شده و نه «حرف خالی» است. اینها حاصل تحقیق دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی معاونت پژوهش های اقتصادی در مرکز پژوهش های مجلس است. آنها در پژوهشی که به دنبال می آید نشان داده اند که موضوع پرداخت یارانه نقدی ماهانه به تقریبا ٩٩ درصد جمعیت کشور، آن هم با حجمی بیش از کل درآمدهای حاصله از افزایش قیمت ها که در عمل کل اهداف قانون را تحت الشعاع قرار داد، از آسیب های جدی مرحله نخست بود که نه تنها منابع لازم برای شرکت های تولیدکننده انرژی را محدود کرد، بلکه موجب افزایش کسری بودجه دولت شد؛ کسری ای که دولت را به سوی استقراض از بانک مرکزی و افزایش پایه پولی و در نتیجه افزایش تورم سوق داد. این رویه زیان بار نه تنها مغایر هدف پرداخت «هدفمند» بود، بلکه در هیچ تجربه اصلاح ساختار اقتصادی در جهان، پرداخت نقدی به تمام جمعیت انجام نشده و نمی شود.

قانون هدفمندی یارانه ها در سال ١٣٨٨ با هدف افزایش کارایی در اقتصاد با واقعی کردن قیمت انرژی و کاهش شدت مصرف حامل های انرژی و هدفمندکردن توزیع یارانه پنهان انرژی در اقتصاد مصوب و در سال ١٣٨٩ اجرائی شد. اصل ناصحیح بودن علامت دهی قیمت انرژی در ایران و پیامدهای آن ضد کارایی و عدالت، از ابتدا مورد پذیرش بیشتر اقتصاددانان کشور بود، اما درباره روش اصلاح آن اختلاف نظر وجود داشت. در ماه های نخست اجرای قانون، تلاش خوبی برای تحقق این اهداف انجام شد؛ برای نمونه، با افزایش قیمت بنزین، مصرف آن کاهش و قاچاق سوخت از نظر اقتصادی کم صرفه شد و کاهش پیدا کرد و قرار بود بسته های اجرائی در بخش های اقتصادی مانند کشاورزی، صنعت و... آثار این سیاست را مدیریت کنند.

یادآوری این نکته ضروری است که افزایش بهای انرژی در هر اقتصاد، معادل یک شوک منفی به طرف عرضه است که تولید را کاهش و قیمت ها را افزایش می دهد. با شدیدشدن تحریم های اقتصادی، شوک دیگری به طرف عرضه اقتصاد ایران وارد شد که باعث بزرگ ترشدن نتایج شوک افزایش قیمت انرژی و تشدید رکود تورمی در آن مقطع شد. به طور خلاصه می توان گفت اجرای مرحله اول قانون هدفمندکردن یارانه ها با شیوه ای که دولت وقت اتخاذ کرد آثار زیر را به دنبال داشت:

یک: اثر مستقیم بر افزایش هزینه بنگاه ها و از طریق آن افزایش شاخص تورم تولیدکننده و مصرف کننده.

دو: اثر نامطلوب تورم بر توزیع درآمد و خنثی شدن اثر اولیه آن بر بهبود توزیع درآمد.

سه: افزایش کسری بودجه عمومی به سبب عدم تکافوی منابع هدفمندی برای پرداخت یارانه نقدی.

چهار: کاهش تولید و افزایش رکود.

پنج: افزایش تقاضای ارز.

بخشی از این آسیب ها به دلیل تحریم های اقتصادی و شوک ارزی ناشی از آن تشدید شد.

بودجه ٩٦ فرصتی برای افزایش یارانه ها ندارد

براساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس درباره منابع و مصارف هدفمندی پاسخ به چهار پرسشی که ابتدای همین نوشتار طرح شد، ضروری است؛ این تحقیق پاسخ های جامع به پرسش های مذکور داده است. براین اساس گزارش مرکز پژوهش ها در پاسخ به این پرسش که «آیا قانون بودجه سال ١٣٩٦ اجازه می دهد یارانه نقدی افزایش یابد؟»، توضیح می دهد: پاسخ به شکل صریح «خیر» است. براساس تبصره «١٤» قانون بودجه سال ١٣٩٦، سازمان هدفمندسازی یارانه ها مجاز است فقط ٥/٣٣هزار میلیارد تومان از منابع خود را صرف پرداخت نقدی به خانوارها کند. به عبارت دیگر، اگر قرار باشد در سال ١٣٩٦ ماهانه٥/٤٥هزار تومان پرداخت شود، فقط می توان به ٦١ میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت کرد؛ درحالی که در اسفندماه ١٣٩٥ به بیش از ٧٥ میلیون نفر یارانه نقدی پرداخت شده است. به عبارت دیگر، اجرای قانون بودجه سال ١٣٩٦، بدون هیچ گونه افزایش یارانه، نیازمند حذف ١٤ میلیون نفر از دریافت کنندگان یارانه نقدی از ابتدای سال ١٣٩٦ است. در ضمن، اگر دولت بخواهد در سال ١٣٩٦ همچنان به ٧٥ میلیون نفر یارانه پرداخت کند و زادوولد جدیدی هم رخ ندهد، در کل سال نیازمند حدود ٤١ هزار میلیارد تومان است. به عبارت دیگر، فقط برای پرداخت یارانه نقدی در سال ١٣٩٦ درحال حاضر هفت هزارو ٥٠٠ میلیارد تومان کسری وجود دارد.

منابع بیشتری برای پرداخت وجود ندارد

این تحقیق همچنان در پاسخ به این پرسش که «آیا منبع آزاد دیگری برای افزایش یارانه نقدی وجود دارد؟»، پاسخ به طور صریح «خیر» می دهد. ممکن است گفته شود همه منابع حاصل از افزایش قیمت حامل های انرژی در محاسبات منظور نشده و در نتیجه منابع دیگری برای افزایش یارانه ها وجود دارد. در این مورد می توان گفت که همه منابع حاصل از فروش حامل های انرژی به مصارف مشخصی اختصاص یافته و هرگونه ایجاد مصرف جدید، مستلزم کاهش سهم آن مصارف است. به عبارت دیگر، منابع حاصل از فروش حامل ها براساس قانون، به شهرداری ها و دولت (بابت سهم آنها از مالیات بر ارزش افزوده)، شرکت های عرضه کننده انرژی (بابت هزینه های تولید و توزیع انرژی)، مصوبات مجلس و در نهایت سازمان هدفمندسازی یارانه ها (بابت پرداخت یارانه نقدی) اختصاص پیدا می کند.

دولت و اقدام های قانونی تخصیص منابع

پرسش دیگر این است که «آیا اقدام های دولت در تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی قانونی بوده است؟»؛ مرکز پژوهش های مجلس می گوید: بله؛ پاسخ به طور صریح «بله» است. لازم به توضیح است که مصوبات متعدد مجلس از طریق اختصاص منابع حاصل از فروش حامل های انرژی به امور مختلف ازجمله پنج درصد از فروش فراورده های نفتی بابت نوسازی خطوط لوله (بند «د» تبصره «١» قانون بودجه ١٣٩٦)، قیر رایگان برای مدارس و راه های روستایی (بند «هـ» تبصره «١» قانون بودجه ١٣٩٦)، ١٠ درصد از فروش گاز طبیعی (به استثنای خوراک پتروشیمی) بابت گازرسانی به روستاها و استانداردسازی سامانه سرمایشی و گرمایشی مدارس (ماده (٦٥) قانون الحاق (٢) )، ١٠ درصد از منابع حاصل از افزایش قیمت های انرژی بابت کاهش سهم هزینه های مستقیم سلامت مردم (ماده (٤٦) قانون الحاق (٢) )، ۲۰ درصد از فروش گازوئیل (به استثنای مصارف بخش کشاورزی) بابت بهسازی ناوگان حمل ونقل ریلی برون شهری و نگهداری راه های کشور (ماده (٧٠) قانون الحاق (٢)) و همچنین تکالیف مربوط به بهینه سازی مصرف انرژی (ماده (١٢) قانون رفع موانع تولید) سبب کاهش سهم سازمان هدفمندسازی یارانه ها از کل منابع حاصله شده است. نکته درخورتوجه این است که هرگونه تصمیمی درباره نفت خام و گاز طبیعی مصرف شده در کشور بر منابع در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه ها تأثیر می گذارد. در سال ١٣٩٦، دولت موظف است تقریبا بیش از ١٩ هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از فروش داخلی نفت خام و گاز طبیعی را به اموری مندرج در جدول زیر اختصاص دهد که در صورت نداشتن الزام قانون، می توانست به منابع سازمان هدفمندسازی یارانه ها اضافه شود.

پرداخت های ناموفق نقدی کلی

پرسش آخر این پژوهش، این است که «آیا پرداخت یارانه نقدی به همه خانوارها روش موفقی بوده است؟»؛ پاسخ هم این است: پاسخ به طور صریح «خیر» است. براساس این گزارش با توزیع یارانه نقدی، درآمد سرانه دهک های کم درآمد به ویژه در روستاها و مناطق محروم به نحو معناداری افزایش یافت و به این ترتیب در سال نخست، شاخص های توزیع درآمد بهبود یافت؛ اما طبق بررسی های انجام شده قبل و پس از هدفمند کردن یارانه ها، هم اثر پرداخت یارانه نقدی به خانوارها بر توزیع درآمد و هم تعداد خانوارهای نفع برنده و زیان دیده از افزایش قیمت حامل های انرژی به شدت به نرخ تورم بستگی دارد. براساس این بررسی ها و تعداد افرادی که دچار زیان رفاهی شده اند، بیشتر است از تعداد کسانی که زیان رفاهی آنها با پرداخت یارانه نقدی جبران شده است. با در نظر گرفتن آمارهای جمعیتی سال ١٣٨٥، نتیجه آن است که حدود ٣٥ درصد جمعیت کشور از اجرای این قانون منتفع و ٦٥ درصد بقیه از اجرای آن متضرر شده اند. همچنین، در سال های بعد با افزایش تورم، بهبود در شاخص های توزیع درآمد در کشور در معرض آسیب قرار گرفت و به وضعیت قبل برگشت.

طرحی با تبعات سنگین اقتصادی و اجتماعی

پس از گذشت حدود شش سال از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه ها، می توان گفت نه تنها اهداف عمده مدنظر آن قانون محقق نشده؛ بلکه اجرای آن تبعات سنگین اجتماعی و اقتصادی برای کشور به همراه داشته است.

انتظار می رفت دولت که در اجرای قانون مذکور با چالش های فراوانی روبه رو بوده است، به منظور توقف چرخه معیوب اجرای هدفمندکردن یارانه ها، نسبت به اصلاح قانون اقدام کند. به علاوه اتمام دوره قانونی اجرای قانون هدفمندی هم زمان با اتمام برنامه پنجم، تأکید سیاست های کلی برنامه ششم توسعه بر تحقق کامل هدفمندسازی یارانه ها و نیز تکلیف دولت بر استفاده از ظرفیت اجرای هدفمند سازی یارانه ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره وری، کاهش شدت انرژی و ارتقای شاخص های عدالت اجتماعی، ضرورت پرداختن به موضوع هدفمند کردن یارانه ها را در قالب قانونی جامع آشکارتر ساخته است.

یکی از دلایل نداشتن توفیق در دستیابی به اهداف قانون هدفمندکردن یارانه ها را می توان به انحراف عملکرد از قانون مصوب نسبت داد؛ اما دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف و بروز چالش های کنونی، وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون بوده است. برخی اشکالات قانون هدفمندکردن یارانه ها مواردی است که در پی می آید: «فقدان مبانی مشخص درباره قیمت گذاری حامل های انرژی»؛ «بی توجهی به ریشه های اصلی ناکارآمدی در حوزه انرژی کشور»؛ «شفاف نبودن قیمت گذاری حامل های انرژی در ایران»؛ «تمرکز اصلی بر ابزار قیمتی و غفلت از ابزارهای غیرقیمتی»؛ «شفاف نبودن منابع حاصل از اجرای قانون» و «توزیع منابع حاصل از اجرای هدفمندی یارانه ها در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی».

همچنین با اجرای قانون هدفمندکردن یارانه ها قیمت متوسط حامل های انرژی در سال ١٣٩٥ نسبت به سال ١٣٨٩ بیش از هفت برابر شده است؛ اما به سبب نبود راهبردی روشن برای استفاده از منابع حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی در داخل کشور، تحول مورد انتظار در مصرف انرژی (با کاهش شدت انرژی) و در بخش عرضه انرژی (با افزایش بهره وری) انجام نشده است.

به نظر می رسد قانون فعلی هدفمندی یارانه ها از ظرفیت لازم برای تحقق اهداف اولیه آن یعنی ساماندهی بازار انرژی کشور برخوردار نبوده و برای نیل به این هدف مهم و اساسی در توسعه اقتصادی کشور، این قانون باید مورد اصلاح و بازنگری جدی قرار گیرد تا نگاه به انرژی در کشور براساس سند ملی مدیریت بازار انرژی کشور شکل گیرد. هرگونه افزایش یارانه های نقدی به نوعی موجب ایجاد مانع در انجام اصلاحات ساختاری و ضروری در حوزه های تولید، انتقال، توزیع و مصرف انرژی در ایران خواهد شد؛ حوزه هایی که به شدت نیازمند تحول است.