ارزیابی لایحه بودجه سال ۱۳۹۳

مساله ارزیابی لایحه بودجه در هر سه سطح تحلیل اقتصادی موضوعیت دارد یعنی موقعی است که ما بودجه را از زاویه مطالعات سطح خرد مورد بررسی قرار می دهیم

مساله ارزیابی لایحه بودجه در هر سه‌سطح تحلیل اقتصادی موضوعیت دارد یعنی موقعی است که ما بودجه را از زاویه مطالعات سطح خرد مورد بررسی قرار می‌دهیم. در آنجا دولت به‌عنوان یک ابرسازمان یا ابربنگاه در نظر گرفته می‌شود و با قاعده‌‌هایی که در چارچوب تحلیل‌‌های سطح خرد وجود دارد رفتار‌های این ابربنگاه را از منظر کارایی و بهینگی مورد ارزیابی قرار می‌دهیم و بر اساس آن داوری و پیش‌بینی می‌کنیم. وقتی به بودجه از منظر سیاست‌‌های سطح کلان نگاه می‌کنیم در آنجا این مساله را بررسی می‌کنیم که این سند که مهم‌ترین ابزار دولت برای اعمال سیاست‌‌های اقتصاد کلان است تا چه میزان قابلیت دارد که اهداف کلان اقتصاد ملی را برآورده کند؟

وقتی از منظر ملاحظات سطح توسعه به بودجه نگاه می‌کنیم دو همراستایی بسیار کلیدی را مورد آزمون و بررسی قرار می‌دهیم. این دو عبارتند از اینکه رویکردی که دولت در سند بودجه به‌مثابه برنامه یک‌ساله برای توسعه کشور اتخاذ کرده چقدر هم‌راستایی دارد با مسایل دورمدت کشور؟ و همراستایی دوم این است که ببینیم ساختار انگیزشی معرفی‌شده در این سند چقدر قابلیت دارد که همراستایی میان منافع فردی و جمعی را محقق کند؟

در چارچوب تحلیل‌‌های سطح خرد بر اساس آموزه فردگرایی روش‌شناختی چنین تصور می‌شود که اگر تعادل‌‌های لحظه‌ای را که دغدغه محوری مطالعات سطح خرد است رعایت کنیم و اگر منافع فردی را که (اینجا یعنی منافع کوتاه‌مدت این ابربنگاه) رعایت کرده باشیم بر اساس آن آموزه چون فرض می‌کنند که افق بلندمدت چیزی جز مجموع تک‌تک این لحظات نیست و از آنجا که فرض می‌کنند که «جمع»، هویت و اصالت ندارد و منافع جمعی هم چیزی جز منافع تک‌تک واحد‌ها نیست این دو همراستایی دغدغه‌ای ندارند اما با پیشرفت‌های نظری خارق‌العاد‌ه‌ای که در ساحت علم پدید آمده الان مفروضات بنیادی فردگرایی روش‌شناختی دیگر چندان خریدار ندارد و همگان می‌دانند به لزوم، منافع فردی را حداکثرکردن به‌معنای تحقق منافع جمعی نیست و هر تعادل لحظه‌ای هم نیروی محرکه تعادل‌‌های بلندمدت نخواهد بود.

در اقتصاد ایران به اعتباری و در کل جامعه ایران به اعتبار

دیگر با پدید‌ه‌ای غم‌انگیز و نگران‌کننده روبه‌رو هستیم که در کلی‌ترین شکل آن را با عنوان «غربت اندیشه توسعه» و «غربت دغدغه‌‌های توسعه‌ای» صورت‌بندی می‌کنم. در اقتصاد‌های رانتی با سلطه نظام‌وار کوته‌نگری روبه‌رو هستیم و در اینجا منظور این است که ساختار نهادی به‌گونه‌ای سامان پیدا کرده که به‌صورت نظام‌وار ملاحظات و دغدغه‌‌های دورمدت و جمعی تحت‌الشعاع ملاحظات و منافع فردی و کوتاه‌مدت قرار می‌گیرد و افراد کوته‌نگر برای حداکثرکردن فوری منافع خود مصالح ملی را به سهولت نادیده می‌گیرند. این یک خطر بزرگ است و به اعتبار این سلطه غیرمتعارف کوته‌نگری است که با پدید‌ه‌ای به نام «پارادوکس ایران» روبه‌رو هستیم. منظور این است که وقتی از بیرون به اقتصاد ایران نگاه می‌کنید ملاحظه می‌کنید که همه ظرفیت‌‌ها و نهاده‌‌ها و امکانات مورد نیاز برای اینکه این کشور به توسعه دست پیدا کند وجود دارد اما وقتی به کارنامه عملی نگاه می‌کنید ملاحظه می‌کنید که مرتبا با اقتضائات شرایط توسعه‌یافتگی فاصله بیشتری پیدا می‌کنیم. بحث بر سر این است که تا زمانی که این سیطره مخرب کوته‌نگری در ایران به صورت نظام‌وار شناسایی نشود و تمهیدات نهادی لازم برای حل‌وفصل آن تدارک نشود اگر ده‌‌هابار نیز دیگر فرصت‌‌هایی از قبیل فرصتی که در هشت‌‌سال گذشته نصیب اقتصاد ایران شد و به‌طور متوسط سالانه حدود صد‌میلیارددلار درآمد ارزی داشتیم دوباره در اختیارمان قرار بگیرد باز هم آنها را تلف خواهیم کرد. برای اینکه ببینید این مساله چقدر معنی‌دار است شما را ارجاع می‌دهم به کیهان سوم آبان ۱۳۵۵، دوستان می‌دانند که چهارم آبان روز تولد محمدرضاشاه بود و او هر‌ساله روز سوم آبان مصاحبه‌ای می‌کرد و در کادر فهم خود از اقتضائات مملکت‌داری ارزیابی خود را از عملکرد گذشته مطرح و راهبرد‌هایی برای آینده معرفی می‌کرد. وی در مصاحبه‌اش در تاریخ مزبور از این تعبیر استفاده کرده بود که اگر بار دیگر چنین فرصتی نصیب ما شود (منظور جهش قیمت نفت بود) این‌بار دیگر پول‌‌های خود را آتش نخواهیم زد. شما باید تجربیات و مطالعاتی در زمینه اقتصاد سیاسی داشته باشید تا درک کنید که باید چه اتفاقی افتاده باشد که چنین فردی به این صراحت بپذیرد که آنچه اتفاق افتاده آتش‌زدن ثروت ملی بوده. در شوک نفتی آخری که داشتیم. اما مرکز پژوهش‌‌های مجلس گزارشی در مهرماه ۱۳۹۲ منتشر کرده و در آن می‌گوید در دوره هشت‌ساله مسوولیت آقای احمدی‌نژاد در مقایسه با دوران مسوولیت جناب آقای سیدمحمد خاتمی برای دستیابی به هر یک واحد رشد اقتصادی ۵۰۰‌درصد دلار‌های نفتی بیشتر هزینه شده. این نشان می‌دهد وقتی سیطره کوته‌نگری در فرآیند‌های تصمیم‌گیری و تخصیص منابع اتفاق می‌افتد حتی فرصت‌‌ها را هم به تهدید تبدیل می‌کنیم چه رسد به اینکه با تهدید‌ها مواجهه اصولی داشته باشیم. در ادبیات توسعه می‌گوییم وقتی کوته‌نگری سایه سنگین داشته باشد به‌جای اینکه با روند‌های همگرایی و بالندگی و رشد و بلوغ روبه‌رو باشیم با روند‌های فزاینده و نگران‌کننده واگرایی روبه‌رو خواهیم شد. از این زاویه به گمان من مهم‌ترین نوع برخورد با بودجه‌‌های سالانه نگاه به بودجه از منظر مطالعات سطح توسعه است ولی با کمال تاسف آنچه من غربت اندیشه توسعه خطاب می‌کنم باعث شده تقریبا میزان اعتنای توسعه‌ای به این سند حیاتی نزدیک به صفر باشد. نتیجه عملی این خواهد بود که وقتی برمی‌گردید و به روند‌های گذشته اقتصاد نگاه می‌کنید، می‌بینید روند‌های واگرایی همچنان ابعاد نگران‌کننده خود را حفظ کرده و بهره‌وری را به محاق برده و توان رقابت اقتصاد ملی را ضعیف کرده و جایگاه نظام ملی را در کل جهان مرتبا تنزل می‌بخشد. فقط برای اینکه تصوری داشته باشید یکی، دو نمونه مطرح می‌کنم. ما الان با پدید‌ه‌ای روبه‌رو هستیم که عنوان بحران ملی بهره‌وری را برایش انتخاب کرد‌ه‌ام که می‌گوید در فاصله ۱۳۵۵ تا‌ سال‌‌های میانی دهه ۱۳۸۰ سهم دانش‌آموختگان دانشگاهی در ساختار اشتغال کشور ۵۰۰‌درصد رشد کرده یعنی ظرفیت‌‌های انسانی که ما بالفعل به کار می‌گیریم افزایش پیدا کرده نسبت به دوره پهلوی. در همین مدت موجودی سرمایه فیزیکی کشور بیش از سه‌برابر شده اما بهره‌وری در ایران با مقیاس TFP سقوط چشمگیری کرده است. مثال دیگر این است که اکثر اسلام‌شناسان بزرگ ما می‌گویند بزرگ‌ترین ویژگی انسان‌‌های مومن در برابر انسان‌‌های غیرمومن افق دید وسیع‌تر آنهاست. اهل ایمان باید دورنگر باشند. اما این ساختار نهادی و اقتصاد رانتی ما را در چنگال کوته‌نگری اسیر کرده. الان که توان رقابت یک مساله امنیت ملی شده برآورد‌های مربوط به گزارش‌‌های رسمی کشوری در زمینه سرشماری جمعیت نشان می‌دهد در فاصله‌ سال‌‌های ۱۳۳۵ تا ۱۳۸۵ قدرت کارفرمایی ما یک سقوط وحشتناک کرده به‌طوری که در سال ۱۳۳۵ هر کارفرما به‌طور متوسط ۳۲ نفر را تحت مدیریت خود داشته. این نسبت در سال ۱۳۸۵ به چهارنفر رسیده است. دقت کنید این یکی دیگر از وجوه بحران ملی بهره‌وری است چرا که نشان می‌دهد مقیاس تولید در ایران شدیدا کاهش پیدا کرده و وقتی این سقوط اتفاق بیفتد تخصصی‌شدن امور، تقسیم کار عقلایی و صرفه‌‌های ناشی از مقیاس موضوعیت خود را به شکل متناسب از دست می‌دهد.

در سطح نظری می‌گوییم چه اتفاقی باید افتاده باشد که این فاجعه رخ داده؟ پاسخ این است که از منظر کارآیی حقوق مالکیت و هزینه مبادله چه اتفاقی افتاده؟ کلید آنجاست. روند‌های مزبور به‌وضوح نشان‌دهنده این است که امنیت حقوق مالکیت و کارایی ساختار نهادی در دفاع از حقوق مالکیت نزول چشمگیر کرده و این محصول غفلت‌‌های کوته‌نگرانه در یک دوره زمانی طولانی است. از این قبیل موارد حدود ۱۰ روند شدیدا نگران‌کننده در زمینه واگرایی‌‌ها را شناسایی کرد‌ه‌ام و در زمانی مناسب درباره آنها سخن خواهم گفت.

مضمون همه این حرف‌‌ها این است که وقتی دورنگری را کنار می‌گذاریم و به اکنون‌زدگی و امروز را به فردارساندن و روزمرگی خو می‌گیریم در افق‌‌های میان‌مدت و بلندمدت هزینه‌‌های بسیار سنگینی به نظام ملی تحمیل می‌کنیم. در یک اقتصاد رانتی مناسب‌ترین نقطه عزیمت برای اصلاح کجاست؟ پاسخ این است که تا زمانی که در یک اقتصاد رانتی نظام بودجه‌ریزی اصلاح نشود امکان حرکت به سمت توسعه‌گرایی وجود نخواهد داشت. باید تلاش کنیم به همه کسانی که در نظام تصمیم‌گیری و تخصیص منابع به کوته‌نگری خو گرفته‌اند گوشزد کنیم که اگر برای برون‌رفت از این شرایط کمک نکنند امنیت ملی کشور را به مخاطره خواهند انداخت. از این زاویه تصور من این است که اندیشه توسعه و تحلیل‌‌های سطح توسعه مهم‌ترین نیاز فکری امروز ایران است و باید امیدوار بود حالا که هزینه‌‌های کوته‌نگری نظام‌وار را پرداخت کرد‌ه‌ایم تا دیر نشده به‌هوش بیاییم. اقتصاددانان نهادگرای توسعه که با رویکرد تاریخی مسایل توسعه را دنبال می‌کنند، یکی از سوالاتی که مطرح کرد‌ه‌اند این است که با وجود آنکه در ربع پایانی قرن ۱۸ اکثر کشور‌های اروپایی از نظر بنیه تولیدی و سطح توسعه اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی با یکدیگر همتراز بود‌ه‌اند چرا اول‌بار انقلاب صنعتی در انگلستان رخ داد؟ چرا این کشور پیشگام شد در انقلاب صنعتی؟ در آنجا با وجود آنکه نزدیک ۱۵ عامل در مقام توضیح این پدیده مورد استفاده قرار گرفته در میان آنها متغیری که به‌عنوان ابرتعیین‌کننده مورد توجه قرار گرفته این است که دلیل این مساله این بود که انگلستان اولین کشوری بود در اروپا که در آن رفتار‌های بودجه‌ای دولت به‌قاعده و هنجار شد. برای یک فرد غیرمتخصص اصلا قابل درک نیست که توسعه فناوری چه ربطی به رفتار‌های مالی دولت دارد؟

اما در دستگاه نظری نهادگرایی که برای حقوق مالکیت نقش تعیین‌کنند‌ه‌ای برای توسعه در نظر گرفته می‌شود پاسخ اینگونه ارایه شده که دولتی که رفتار‌های مالی‌اش هنجار شده باشد اهتمام به تعرض به حقوق مالکیت مردم و بازیگران اقتصادی به حداقل می‌رسد. توضیح داده می‌شود که فراموش نکنید دولت‌‌ها امتیاز انحصاری اعمال خشونت بر اساس قانون را در اختیار دارند بنابراین وقتی کفگیر خزانه به ته دیگ می‌رسد به خود اجازه می‌دهند به سهولت به حقوق مالکیت تعرض کنند.

به نظر من یکی از درخشان‌ترین مطالعات در این زمینه به کار احمد اشرف درباره ریشه‌یابی دلایل توسعه‌نیافتگی ایران در دوره قاجار برمی‌گردد. وی مجهز به دستگاه نظری نهادگرایی نبود ولی به اعتبار دانش عمیقی که در حوزه جامعه‌شناسی داشت، می‌فهمید که انباشت سرمایه انسانی و فیزیکی که مهم‌ترین نیروی محرکه توسعه فناوری است در یک ساختار ناامن و با یک دولت تعرض‌کننده به حقوق مالکیت چگونه دچار اختلال و چالش می‌شود.

چند سال پیش کاری را روی اقتصاد دوره رضاشاه در قالب یک پژوهش فشرده انجام دادم و نشان دادم گرچه در آن دوره بزک‌‌های شبه مدرنیستی بسیاری (به تعبیر کاتوزیان) اتفاق افتاده اما از آنجا که رضاه‌شاه به طرز غیرمتعارفی آزمندانه و سیری‌ناپذیر به حقوق مالکیت مردم تعرض می‌کرد ما از همه فرصت‌‌های آن زمان نیز برای ارتقای بنیه تولیدی محروم ماند‌ه‌ایم.

می‌خواهم بگویم شکل و شمایل کنونی تعرض به حقوق مالکیت از نظر دولت از مهم‌ترین اولویت‌‌های پژوهشی ماست. وقتی آثار آن را می‌بینیم مثلا ظرفیت کارفرمایی ما به این طرز نگران‌کننده سقوط کرده یا بیش از ۵۰‌درصد بنگاه‌‌های ایران یک نفره است، بیش از ۸۰‌درصد بنگاه‌‌های اقتصادی دونفره است و بیش از ۹۰‌درصد بنگاه‌‌های اقتصادی در ایران زیر پنج‌نفر است اینها به این معناست که اختلال‌های معنی‌داری در نظام حقوق مالکیت ما وجود دارد و دولت آگاه یا ناآگاه تعرض‌های مهلک به حقوق مالکیت می‌کند. به‌عنوان یک زمینه مطالعاتی شما را ارجاع می‌دهم به صفحه ۴۱۲ کتاب آدام اسمیت، یعنی ثروت ملل. در آنجا در سال ۱۷۷۶ اسمیت تصریح می‌کند که اگر حکومتی به سمت دستکاری قیمت‌‌ها تمایل نشان دهد این حکومت فضای اقتصاد ملی را از تولید محوری دور کرده و به سمت تمایل‌های رانت‌جویانه هدایت خواهد کرد. به گمان من طی ربع قرن اخیر هیچ سمی مهلک‌تر برای توسعه ایران از رویه‌‌های شوک درمانی درباره قیمت‌‌های کلیدی نبوده. برآورد شخصی‌ام این است که کانون اصلی ضربه‌‌هایی که از این ناحیه خوردیم، این بود که شوک‌های قیمتی کانون اصلی شیوه‌‌های جدید تعرض به حقوق مالکیت است هم در مورد سرمایه‌‌های انسانی و هم در مورد سرمایه‌‌های فیزیکی.

بعد از این مقدمه این مساله را مطرح می‌کنم که برآیند شوک درمانی در اقتصاد‌های توسعه‌نیافته به صورت رکود تورمی ظاهر می‌شود و رکود تورمی به‌طور همزمان هم به حقوق مالکیت مربوط به دارایی‌های انسان لطمه می‌زند و هم به سرمایه‌‌های فیزیکی و همانطور که اسمیت اشاره کرده رانت‌محوری، فسادمحوری، ربامحوری و سوداگری محوری را جایگزین تولید محوری می‌کند. اگر دقت کرده باشید در سطح نظری گفته می‌شود وقتی رکود تورمی طی دوره طولانی زمانی استمرار پیدا می‌کند با پدید‌ه‌ای روبه‌رو می‌شویم که اصطلاحا از آن با عنوان «دور باطل» رکود تورمی نام برده می‌شود. به محض اینکه دور باطل موضوعیت پیدا کرد به این معناست که با ابزار‌های متعارف غلبه بر این رکود تورمی که فلاکت‌بار و فلاکت‌زاست، نمی‌شود برخورد کرد. وقتی دولت جدید در کشور سر کار آمد به اعتبار اینکه نقد‌های جدی و قابل‌اعتنایی به رویه‌‌های به طرز افراطی کوته‌نگرانه دولت قبلی کرده بود امیدوار بودیم آن نقد‌ها که ظاهرا منعکس‌کننده فهم آنها از ریشه‌‌های ناکارآمدی، فساد و فلاکتی است که در هشت‌ساله گذشته به ایران وارد شده باید در سند لایحه بودجه ۱۳۹۳ منعکس شود، با وجود اینکه سند مزبور در مقایسه با بودجه‌‌های هشت‌ساله گذشته امتیازات قابل اعتنایی دارد اما این امتیازات از منظر ملاحظات سطح توسعه به هیچ‌وجه برای عبور از دور باطل رکود تورمی کفایت نمی‌کند. می‌دانیم که مجموعه جدید دولت چند ماه بیشتر فرصت نداشت لایحه بودجه را تقدیم مجلس کند، بنابراین کاستی‌های جدی بودجه از منظر توسعه را حمل بر این می‌کنیم که اینها فرصت کافی نداشتند و الان از موضع صمیمیت به امید اینکه مطالبات توسعه‌خوا‌هانه وجهه همت نماینده‌‌های مجلس قرار بگیرد برخی از آنها را مطرح می‌کنیم. یکی از پاشنه آشیل‌های کارآمدسازی بودجه ما به طرز برخورد با پروژه‌‌های عمرانی مربوط می‌شود. با کمال تاسف، با وجود تلاش‌‌های اندک دولت، برخورد‌هایی که از سوی برخی نماینده‌‌ها صورت گرفت کاملا در کادر کوته‌نگری بود. همچنین اگر از منظر توسعه‌گرایی به لایحه بودجه نگاه کنیم یکی از مهم‌ترین مولفه‌‌ها سهم نسبی امور حاکمیتی و امور تصدی‌گری در بودجه کل است. بنا به تعریف گفته می‌شود هر قدر گرایش به توسعه در دولت بیشتر باشد باید سهم امور حاکمیتی بیشتر و سهم امور تصدی‌گری کمتر باشد. با کمال تاسف در سند لایحه بودجه از این زاویه آنچه ملاحظه می‌شود عکس ماجراست. امور حاکمیتی دولت در بودجه عمومی منعکس می‌شود و از آنجا که در بودجه عمومی اهتمام دولت به امنیت، نظم، سرمایه‌‌های انسانی، سلامت و زیرساخت‌های فیزیکی اختصاص پیدا می‌کند هر قدر این نوع مداخله دولت که بسترساز توسعه و ‌برانگیزاننده بخش خصوصی مولد است بیشتر باشد این باید گرامی داشته شود و هرچقدر سهم هزینه‌‌های تصدی‌گری افزایش پیدا می‌کند یعنی دولت به واسطه سهل‌انگاری‌هایی که در زمینه بهبود کیفیت حقوق مالکیت و غفلت از کاهش هزینه‌‌های مبادله انجام داده ریسک‌گریزی بخش خصوصی مولد را افزایش خواهد داد. در سند بودجه ۱۳۹۳ متاسفانه ملاحظه می‌شود که بودجه عمومی کشور روندی نزولی و بودجه شرکت‌‌های دولتی روندی صعودی گرفته است.

در یک دولت توسعه‌گرا واکاوی ریشه‌‌های افزایش سهم تصدی‌های دولتی مساله بسیار حیاتی است ولی ببینید چقدر تکان‌دهنده است. دو پارادوکس کلیدی را در این زمینه مطرح می‌کنم با این امید که اهل نظر مساله را با دقت دنبال کنند. تا پایان سال ۱۳۶۷ یعنی دوره ده‌ساله‌ای که التهاب‌های فراوان سیاسی، اجتماعی و نظامی داشتیم همواره در ۱۰‌ساله بعد از پیروزی انقلاب سهم هزینه‌‌های حاکمیتی دولت از سهم هزینه‌‌های تصدی‌گری آن بیشتر بوده یعنی از زاویه این ملاک با اطمینان می‌توان گفت گرایش‌های توسعه‌ای هرگز تحت‌الشعاع تنش‌‌ها و تغییرات بنیادی نهادی و جنگ ۸‌ساله قرار نگرفته. آنچه کاملا جنبه پارادوکسی دارد این است که در دوره ۱۳۶۸ به بعد دایما و فزاینده سهم نسبی هزینه‌‌های حاکمیتی کشور رو به کاهش و سهم هزینه‌‌های تصدی‌گری روبه افزایش داشته به‌طوری که در سند لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ سهم هزینه‌‌های تصدی‌گری دولت تقریبا سه‌برابر هزینه‌‌های حاکمیتی شده یعنی نسبت سهم امور تصدی‌گری به بودجه کل معادل ۷۵‌درصد است. اینکه از تعبیر طنز تلخ استفاده می‌کنم برای این است که در کل دوره ۱۳۶۸ تا امروزه همواره یکی از سیاست‌‌های محوری همه دولت‌‌ها خصوصی‌سازی بوده و آنچه مساله را تکان‌دهنده می‌کند این است که در هر دور‌ه‌ای که شتاب خصوصی‌سازی بیشتر شده سهم هزینه‌‌های تصدی‌گری دولت افزایش پیدا کرده. واقعا جای تاسف دارد که نهاد‌های نظارتی، نه دانشگاه‌‌ها و نه موسسات پژوهشی بنا به اقتضائات اقتصاد رانتی هرگز به شکل بایسته‌ای چرایی این مساله حیاتی را مورد ارزیابی قرار نداد‌ه‌اند.

از زمان روی کارآمدن آقای ‌هاشمی‌رفسنجانی تا پایان دوره آقای خاتمی کل واگذاری‌‌ها از دارایی‌های دولت حدود ۲۹۰۰‌میلیاردتومان است یعنی در یک دوره ۱۶‌ساله. با این مقدار واگذاری‌‌ها شاخص کلی مداخله دولت از حدود ۴۰‌درصد در سال ۱۳۶۸ در اقتصاد به حول‌وحوش ۶۵‌درصد در سال ۱۳۸۳ رسیده. در دوره احمدی‌نژاد فقط در فاصله ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۱ حدود ۱۳۰‌هزار‌میلیاردتومان از سهام شرکت‌‌های دولتی واگذار شده. یعنی در یک دوره شش‌ساله تقریبا ۴۰ برابر دوره ۱۶‌ساله قبل واگذاری داشتیم. شاخص کل مداخله دولت در دولت احمدی‌نژاد از ۸۰‌درصد هم عبور کرد و سهم هزینه‌‌های تصدی‌گری دولت در بودجه کل از ۷۰‌درصد هم عبور کرد.

نکته مهم دیگر که از منظر ملاحظات سطح توسعه اهمیت دارد سطح قاعده‌مندی فرآیند‌های تصمیم‌گیری و تخصیص منابع است. مبنای سنجش این موضوع هم بررسی این مساله است که سهم تخصیص‌هایی که صورت و ظاهر قانونی و برنامه‌ای دارد اما عملا متکی به صلاحدید‌های شخصی است به چه میزانی بوده و چه روندی را طی می‌کند. این سهم هم از مهم‌ترین شاخص‌‌ها برای ارزیابی سند لایحه بودجه است. برای روشن‌شدن موضوع ابتدا شما را در معرض یک بحث کوتاه نظری در این زمینه قرار می‌دهم. پیشرفته‌ترین و عمیق‌ترین نظریه‌‌های توسعه و جدیدترین آنها کل ماجرای توسعه و توسعه‌نیافتگی را با متر قاعده‌محوری در برابر شخص‌محوری و مبتنی بر سلایق شخصی‌بودن امور اندازه‌گیری می‌کنند و به این باورند که از این زاویه درهم‌تنیدگی اقتصاد و سیاست را می‌توان بهتر ملاحظه کرد. بحث‌هایی در این زمینه صورت می‌گیرد؛ مثلا می‌گویند آنچه به‌عنوان نقطه عطف تاریخ بشر محسوب می‌شود و ما اسم انقلاب بهره‌وری را روی آن گذاشته‌ایم آن عنصر محوری انقلاب بهره‌وری چه بود؟ پاسخ آن است که خود در یک تبلور مناسبات تولیدی را از شخص‌محوری نجات داد. اشخاص جای خود را به رویه‌‌ها و قاعده‌‌های غیرشخصی دادند و دیگر سلیقه‌‌ها و منافع شخصی جایگاه نداشت، علم محور شد و علم محوری نیروی محرکه انقلاب بهره‌وری شد. مثال بعدی، انتشار کتب نظریه عدالت رالز در سال ۱۹۷۱ نقطه عطفی در تاریخ اندیشه بشری محسوب می‌شود سوال می‌کنند چرا اینگونه داوری می‌شود؟ پاسخ این است که رالز برای اولین بار چارچوبی از عدالت ارایه کرد که غیرمبتنی برتفسیر‌های شخصی بود اقتصاد سیاسی ایران که بیش از صد سال است پارلمان دارد و تلاش شده که از مناسبات شخص‌محور فاصله بگیریم. با این حال باید بررسی شود که این روند چه اثر عملی در بودجه‌ریزی ما داشته است؟ در نظام بودجه‌ریزی ایران به‌طور متوسط طی سه دهه گذشته بین ۲۰ تا ۳۰‌درصد کل اعتبارات بودجه به ردیف‌های متفرقه اختصاص دارد؛ یعنی ردیف‌هایی که در آنها برنامه و دستگاه مشخصی وجود ندارد و به صلاحدید شخصی است که نحوه تخصیص منابع ملی تشخیص داده می‌شود.

نکته بعدی اینکه در همین دوره زمانی سهم درآمد‌های اختصاصی دستگاه‌‌ها در بودجه بین هفت تا ۱۶/۵ ‌درصد در نوسان بوده و مهم‌ترین مشخصه درآمد‌های اختصاصی این است که چندان نظارت‌پذیر و برنامه پذیر نیست و عمدتا می‌تواند بر اساس صلاحدید‌های شخصی تخصیص پیدا کند. مورد دیگر اینکه بر اساس مفاد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، حدود ۳۰‌درصد از کل اعتبارات بودجه عمومی قابلیت جابه‌جایی دارد یعنی اینکه می‌تواند تحت‌تاثیر صلاحدید‌های شخصی قرار داشته باشد. یعنی یک صورت و بزکی به نام بودجه برنامه‌ای داریم اما به قاعد‌ه‌ای که ملاحظه فرمودید بین ۵۷ تا ۷۶/۵ ‌درصد کل بودجه عمومی کشور می‌تواند غیربرنامه‌ای و بر اساس صلاحدید‌های شخصی تخصیص پیدا کند.

فرشاد مومنی . اقتصاددان