تاریخچهء ایجاد بانک مرکزی

شکل گیری بانک مرکزی به قرن ۱۷ میلادی مربوط می شود . نخستین بانک مرکزی دنیا، ریکز بانک سوئد بود که سال ۱۶۵۶ میلادی تاسیس شد و در سال ۱۶۶۸ به عنوان بانک دولتی و ملی سوئد درآمد . بانک انگلستان نیز که سال ۱۶۹۴ تاسیس شد در زمرهء قدیمی ترین بانک های مرکزی دنیا به شمار می رود . بانک انگلستان در مقابل اجازهء انتشار اسکناس، استقراض دولت را تامین می کرد . به تدریج ذخایر کشور انگلستان به بانک سپرده شد و در نیمهء دوم قرن نوزدهم، بانک انگلستان به صورت بانک تنظیم کنندهء اعتبارات و آخرین وام دهنده درآمد . بانک فرانسه نیز سال ۱۸۰۰ به وجود آمد و به تدریج به عنوان بانک عامل دولت و ناشر اسکناس و همچنین نگهدارندهء ذخایر و آخرین اعطاکنندهء وام درآمد . بانک هلند سال ۱۸۱۴، بانک اتریش ۱۸۱۷، بانک کپنهاگ (دانمارک) ۱۸۱۸، بانک بلژیک ۱۸۵۰، بانک اسپانیا ۱۸۵۶، بانک روسیه۱۸۶۰، بانک رایش آلمان ۱۸۷۵ و بانک ژاپن ۱۸۸۲ تاسیس شدند . تاسیس بانک مرکزی در ایران نیز به سال ۱۳۳۹ هجری شمسی باز می گردد . به این ترتیب ملاحظه می شود که بانک های بسیاری در خلال قرن نوزدهم به وجود آمدند که به تدریج انحصار نشر اسکناس را بر عهده گرفتند . با این وجود ضرورت ایجاد بانک مرکزی از اوایل قرن بیستم برای همهء کشورها احساس شد و بسیاری از کشورها در نیمهء اول قرن بیستم به ایجاد بانک مرکزی اقدام کردند .

وظایف بانک مرکزی

بانک های مرکزی در آغاز با نشر اسکناس های معتبر و جلب اعتماد مردم، انحصار نشر اسکناس را به خود اختصاص دادند و سپس ضمن انجام امور مالی دولت و خزانه داری، امین بانک های دیگر شدند و با نگهداری ذخایر آن ها سرانجام به عنوان آخرین اعتبار دهنده درآمدند . بر این اساس وظایف بانک مرکزی قبل از دههء ۱۹۵۰ را به شرح زیرتعریف می کنند :

۱) بانک ناشر اسکناس که به طور انحصاری نشر اسکناس را به خود اختصاص می دهد .

۲) بانک تنزیل کننده، به معنی تنزیل اسناد بانک های تجاری .

۳) بانک نگهدارندهء ذخایر طلای بانک ها .

۴) بانک تنظیم کننده و کنترل کنندهء بازار پول داخلی .

۵) بانک عامل دولت .

۶) بانک هدایت کنندهء اعتبارات، کنترل کنندهء بحران پولی، قیمت های داخلی و ارزش برابری پول .

با توجه به تحولات اقتصادی که در دهه های اخیر به وجود آمده است، وظایف بانک مرکزی از یک رشته وظایف مکانیکی بانکداری به نقشی حساس و اثرگذار در اقتصاد تبدیل شده است . به طور کلی در تعاریف جدیدتر، وظایف بانک مرکزی در سه مورد زیر خلاصه می شوند :

ایجاد تعادل پولی:

ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضای پول به گونه ای که ثبات منطقی برای ارزش پول ایجاد شود .

تحکیم و ارتقای خارجی:

ایجاد شرایط لازم برای تعادل تراز پرداخت ها، به شکلی که قدرت خرید پول یا ارزش برابری آن در معاملات بین المللی از ثبات و استحکام منطقی برخوردار باشد .

آخرین اعتباردهنده:

خلق پول

مطالعهء قوانین مربوط به تاسیس بانک های مرکزی در کشورهای مختلف نشان می دهد که وظایفی از قبیل حفظ ارزش پول، حفظ تعادل داخلی و خارجی، کنترل تورم، حفظ ثبات قیمت ها و کمک به رشد و ثبات اقتصادی جامعه به عنوان اهداف و مسوولیت های اصلی تاسیس ذکر شده است .

استقلال بانک مرکزی

بانک مرکزی زمانی مستقل به شمار می رود که بتواند وظایف خود را بر اساس ضوابط و قوانین اقتصادی و نه سیاسی انجام دهد . بانک مرکزی قدرت خلق پول دارد . از سوی دیگر، قدرت خلق پول و نشر اسکناس، از جمله مهم ترین اهرم های قدرت برای هر دولتی محسوب می شود . وقتی که دولت بنا به دلایل مختلف و از جمله کسری بودجه، نیاز به پول پیدا می کند تمایل دارد تا با فشار بر بانک مرکزی و انتشار اسکناس زیاد، مشکل خود را در کوتاه مدت حل کند . از دیدگاه برخی از محققان، استقلال بانک مرکزی از دو بعد سیاسی و اقتصادی مطرح است . استقلال سیاسی بانک مرکزی به معنای توانایی آن برای تعیین اهداف خود بدون تاثیرپذیری از دولت است . از سوی دیگر، استقلال اقتصادی بانک مرکزی در برگیرندهء توانایی آن در تعیین و اجرای آزادانهء خط مشی های خود به منظور دستیابی به اهداف مورد نظر است . همچنین، در بحث استقلال بانک مرکزی، انتصاب اعضای اداره کنندهء بانک مرکزی، دورهء تصدی آن ها و احتمال انفصال از خدمت آن ها نیز مطرح است . اندازه گیری و رتبه بندی موارد اخیر دشوار است . در برخی دیگر از تحقیقات، برای تحلیل استقلال بانک مرکزی به سه بعد زیر توجه شده است:

۱) استقلال نهادی، که بر اساس موقعیت بانک در نهادهای دولتی و رویه های به کار رفته در تعیین و به کارگیری اختیارات بانک تعریف می شود .

۲) استقلال عملکردی، که بر حسب قدرت و قابلیت بانک در رابطه با تعیین و به کارگیری سیاست پولی و خود مختاری آن در تصمیم گیری روی سایر عملیات مشخص شده در قانون بیان می شود .

۳) استقلال مالی، یعنی داشتن یک رویهء یکسان و همیشگی برای جمع آوری و توزیع منابع بانک که احتمال تحمیل هر گونه فشار مالی را منتفی می کند .

اندازه گیری استقلال بانک مرکزی

عموما استقلال بانک مرکزی را بر حسب چگونگی روابط آن با دولت اندازه گیری می کنند . روابط بانک مرکزی با دولت نیز دارای وجوه مختلفی بوده; بنابراین تعیین درجهء استقلال بانک های مرکزی امری دشوار است . ساختار روابط رسمی و غیررسمی میان دولت و بانک مرکزی در تعیین استقلال بانک مرکزی نقش دارد .

اگرچه میزان و نوع روابط بانک مرکزی با دولت می تواند به مقدار زیادی نشان دهندهء درجهء استقلال بانک مرکزی باشد; لیکن در عمل بانک های مرکزی زیادی وجود دارند که با وجود داشتن ارتباطات ویژه با دولت، از استقلال بالایی نیز برخوردارند . می توان روابط بین دولت و بانک مرکزی را در ابعاد زیر ارزیابی کرد :

۱) اهداف و وظایف بانک مرکزی: اغلب بانک مرکزی به عنوان بالاترین مجری سیاست های پولی کشور مطرح بوده و مسوولیت دارد تا در جهت افزایش ثبات و رفاه اقتصادی کشور گام بردارد .

۲) مالکیت بر سهام بانک مرکزی: صرف نظر از این که مالکیت بانک مرکزی در دست بخش خصوصی یا دولتی باشد، به منظور حفظ استقلال بانک مرکزی لازم است تا نظارت و دخالت دولت در امور بانک مرکزی، تابع قواعد و مقررات ویژه ای باشد.

۳) انتصاب رییس کل بانک مرکزی: از نمودهای مهم استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی، چگونگی انتصاب بالاترین مقام تصمیم گیرندهء بانک مرکزی و دورهء تصدی وی است . در اکثر کشورهای جهان و حتی در مواردی که سهام داران بانک مرکزی را شخصیت های خصوصی تشکیل می دهند، رییس کل بانک با توصیهء دولت منصوب می شود .

۴) انتصاب اعضای شورای سیاستگذاری (شورای پول و اعتبار:) این شورا بالاترین شورای تصمیم گیری بانک مرکزی به شمار می آید . مقام انتصاب کننده و دورهء انتصاب اعضا در شورا در کشورهای مختلف متفاوت است . مقام انتصاب کنندهء اعضای شورا ممکن است رییس جمهور، پارلمان یا وزیر دارایی باشد .

ضرورت استقلال بانک مرکزی در ایران

بانک مرکزی ایران سال ۱۳۳۹ شمسی و با هدف حفظ ارزش پول و نشر انحصاری اسکناس تاسیس شد . وظایف بانک مرکزی ایران، کارگزاری مالی دولت و شهرداری ها در داخل و خارج و نیز حفظ موازنهء ارزی کشور تعریف شده است . به موجب قانون پولی و بانکی مصوب ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱، بانک مرکزی مسوولیت تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری کشور بر اساس سیاست های کلی اقتصادی را بر عهده گرفت . در این قانون، هدف از تشکیل بانک مرکزی حفظ ارزش پول و موازنهء پرداخت ها یا به عبارتی حفظ تعادل داخلی و خارجی پول عنوان شده است . براساس قانون مذکور، بانک مرکزی به عنوان تنظیم کنندهء نظام پولی و اعتباری کشور، وظیفهء نشر انحصاری اسکناس و سکه های فلزی، نظارت بر بانک ها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و کارگزاری مالی دولت را بر عهده دارد .

عملکرد سیاست های پولی در ایران در دهه های اخیر نشان دهندهء تاثیرپذیری قابل توجه تورم از افزایش پایهء پولی کشور بر اثر کسری بودجهء دولت، تسهیلات تکلیفی و استقراض دولت از بانک مرکزی است . انباشت بدهی دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی و افزایش بی رویهء حجم پول، موجب شده است تا کنترل بانک مرکزی بر روی پایهء پولی و تورم در عمل بسیار محدود شود . مطابق تحقیقات انجام شده، میزان استقلال بانک مرکزی کشورمان بر اساس شاخص های کمی مربوطه پایین است . دخالت های دولت در امر سیاستگذاری پولی (از جمله کاهش دستوری نرخ سود بانکی و یا اجرای سیاست های انبساطی) موجب شده طی سالیان متمادی، شاهد رشد تورم و ناپایداری رشد اقتصادی کشور باشیم .

رشد اقتصادی کشور و کنترل تورم از جمله اهداف سند چشم انداز ۲۰ سالهء کشور نیز است . امری که در گروی استقلال واقعی بانک مرکزی و عملکرد آن فارغ از ملاحظات سیاسی است . در این راستا، تصویب قوانینی جدید برای رفع دخالت دولت در امور بانک مرکزی و اعمال نظارت های لازم در این خصوص ضروری به نظر می رسد .

محمد اقبال‌نیا‌

دانشجوی دورهء دکترای مدیریت مالی دانشگاه شهید بهشتی